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extraordinaire publié le 29 avril 1906 dans la commune d'Armentières ».

LE CONSEIL D'ETAT; Vu la loi du 5 avril 1884; Considérant que, pour accorder au sieur Dufour-Lescornez décharge de la cote qui lui avait été assignée dans le rôle émis à Armentières, par application de l'art. 106 de la loi du 5 avril 1884, à la suite des désordres survenus au mois d'octobre 1903, le conseil de préfecture s'est fondé sur ce que le sieur Dufour-Lescornez se trouvait au nombre des personnes ayant reçu de la ville une indemnité, et sur ce que, d'après l'art. 131 de ladite loi, toute partie qui a obtenu une condamnation contre une commune n'est point passible des charges ou contributions imposées pour l'acquittement des frais et dommagesintérêts qui résultent du procès;

Con

sidérant que l'exemption ainsi prévue par l'article ci-dessus rappelé concerne, non le principal de la condamnation, mais les dépens de l'instance et les dommages-intérêts alloués pour le préjudice occasionné au plaideur par le fait même du procès;

Considérant que l'indemnité que le sieur Dufour-Lescornez avait obtenue de la ville d'Armentières constituait la réparation des dommages éprouvés par lui au cours des troubles de 1903; qu'ainsi, elle ne rentrait pas dans le cas visé par l'art. 131 de la loi du 5 avril 1884; Considérant, d'autre part, que, d'après le $ 2 de l'art. 106, précité, les dommagesintérêts dont la commune est responsable, en vertu du 1er de cet article, sont répartis entre tous les habitants domiciliés dans la commune, au moyen d'un rôle spécial comprenant les quatre contributions directes; que cette disposition législative n'édicte aucune exception au profit de ceux qui ont été victimes des domma. ges, et qui sont tenus de contribuer à leur réparation en tant que membres de la collectivité communale; Considérant qu'il n'est pas contesté que le sieur DufourLescornez habitait la commune d'Armentières et y possédait son domicile; qu'ainsi, c'est à bon droit qu'il avait été compris dans le rôle de l'imposition extraordinaire

(1) M. le commissaire du gouvernement Blum, dans ses conclusions sur l'arrêt ci-dessus recueilli, s'est préoccupé de répondre à une question intéressante. Où le fonctionnaire frappé d'une mesure disciplinaire doit-il recevoir communication de son dossier? Peut-il exiger que cette communication soit opérée au lieu de sa résidence, en se fondant sur ce que le droit des fonctionnaires à réclamer la communication est général et absolu, et comporte, par conséquent, chaque fois que l'intéressé le juge utile, le déplacement du dossier dont il veut prendre connaissance? L'Administration est-elle, au contraire, fondée à soutenir que la communication doit avoir lieu sans déplacement et au lieu où se trouvent les dossiers, c'est-à-dire dans les bureaux de l'Administration centrale? Aucun de ces deux systèmes absolus, a dit M. Blum, ne correspondrait à la réalité des faits. On ne saurait dire que le déplacement puisse être exigé dans tous les cas. On ne saurait dire davantage que l'Administration soit en droit de le refuser dans tous les cas. Il n'existe, ni un droit absolu au déplacement en faveur du fonctionnaire, ni un droit absolu au non-déplace

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Lorsqu'un fonctionnaire résidant province, qui a été déféré à un conseil d'enquête devant se réunir à Paris, a été avisé qu'il pourrait prendre communication de son dossier, au jour qui serait à sa convenance, dans les bureaux du ministère auquel il est rattaché, ce fonctionnaire n'est pas fondé, dès lors que son état de santé ne le mettait pas dans l'impossibilité de se rendre à Paris, et que, d'autre part, en vertu d'un arrêté ministériel, les frais de voyage et de séjour des agents traduits devant le conseil de discipline sont à la charge de l'Administration, à demander l'annulation de la mesure disciplinaire prise à son égard, à la suite de l'avis du conseil d'enquête, par le motif qu'il ne lui aurait pas été donné communication de son dossier (1) (L. 22 avril 1905, art. 65).

(Roque).

M. Roque, nommé conducteur des ponts et chaussées aux Vans (Ardèche), a refusé de rejoindre son poste, en soutenant qu'il avait droit à un emploi du cadre permanent. L'Administration l'a alors prévenu que le conseil de discipline se réunirait le 20 nov. 1908, à 2 heures et demie, au ministère, en ajoutant que son dossier serait mis à sa disposition, dans les bu

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ment en faveur de l'Administration. Ici encore, il s'agit uniquement de savoir si l'Administration a agi, vis-à-vis du fonctionnaire, avec une loyauté, avec une sincérité complètes, si elle ne lui a rien dissimulé de la menace qui pesait sur lui, si elle a fait tout ce qui dépendait d'elle pour que le fonctionnaire menacé pût préparer sa défense, en usant de l'intégralité des moyens que la loi mettait à sa disposition. Cette question de fait domine tout... ». Et M. le commissaire du gouvernement ajoutait : S'il était établi, par exemple, qu'un fonctionnaire malade ait été dans l'impossibilité de se rendre aux bureaux de l'Administration centrale, s'il était établi que le voyage à Paris se soit trouvé trop onéreux pour les ressources dont il disposait, ou ait comporté des dépenses disproportionnées avec le traitement dont il jouissait, si, pour cette raison, ou pour toute autre, le refus de déplacement des dossiers aboutissait en fait à une limitation quelconque du droit de la défense, nous n'aurions, en ce qui nous concerne, aucune hésitation à proposer l'annulat on de la mesure disci

reaux du ministère, au jour qui serait à sa convenance. Le 18 novembre, M. Roque a télégraphié que l'affection cardiaque dont il était atteint lui interdisait toute fatigue et toute émotion, et il a demandé que son dossier lui fût communiqué au lieu de sa résidence. L'Administration a refusé, et, après réunion du conseil de discipline, la mise en retrait d'emploi a été prononcée. Pourvoi par M. Roque.

LE CONSEIL D'ÉTAT; Vu la loi du 22 avril 1905, et l'arrêté du ministre des travaux publics du 1er sept. 1904; les lois des 7-14 oct. 1790 et 24 mai 1872; — Sur le moyen tiré de ce que le requérant n'aurait pas reçu communication de son dossier : Considérant qu'il résulte de l'instruction que le sieur Roque, déféré à un conseil d'enquête qui devait se réunir à Paris le 20 nov. 1908, avait été avisé, le 16 novembre, qu'il pourrait prendre communication de son dossier, le jour à sa convenance, dans les bureaux du ministère des travaux publics; que la maladie dont le sieur Roque était atteint ne le mettait pas hors d'état de se rendre à Paris; que, d'autre part, en vertu de l'arrêté du ministre des travaux publics, en date du 1er sept. 1904, les frais de voyage et de séjour des agents traduits devant le conseil de discipline sont à la charge de l'Administration; qu'ainsi, le sieur Roque. n'est pas fondé à se prévaloir de ce que son dossier ne lui a pas été communiqué au lieu de sa résidence, pour soutenir que le ministre des travaux publics a méconnu, à son égard, la disposition de l'art. 65 de la loi du 22 avril 1905; Art. 1er. La requête est rejetée.

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Du 23 déc. 1910. Cons. d'État. MM. Mazerat, rapp.; Blum, comm. du gouv., Bernier, av.

CONS. D'ÉTAT 23 décembre 1910. PENSIONS ET TRAITEMENTS, PENSIONS CIVILES, INSPECTEURS PRIMAIRES, LIQUIDATION, TRAITEMENT MOYEN, CALCUL, INDEMNITE DÉ

plinaire intervenue dans de pareilles conditions. Mais, lorsque la communication sur place est possible, il ne peut pas dépendre du caprice ou de la fantaisie du fonctionnaire d'exiger un déplacement du dossier qui ne correspondrait à aucune nécessité constatée. Toute la question est de savoir, à ce point de vue, comme au point de vue de l'initiative de la communication, si, dans la poursuite administrative, aucun élément de surprise ou de mauvaise volonté n'est intervenu de la part de l'Administration. Mais ce serait pousser trop loin l'interprétation du texte que de mettre l'Administration à la merci de l'exigence injustifiée et de la mauvaise volonté du fonctionnaire... ». C'est cette opinion que le Conseil d'Etat a adoptée, puisque, pour rejeter la requête, il a pris soin de constater, d'une part, que la maladie alléguée par le requérant ne le mettait pas dans l'impossibilité de se rendre à Paris, et, d'autre part, qu'il ne pouvait invoquer la pénurie de ses ressources pour se soustraire à ce voyage, dont les frais devaient être supportés par l'Administration.

PARTEMENTALE (Rép., vo Pensions et retraites civiles, n. 1200 et s.; Pand. Rép., vo Retraites et pensions, n. 428 et s.).

L'indemnité départementale allouée aux inspecteurs de l'enseignement primaire ne constitue pas un supplément de traitement, soumis à la retenue pour les pensions civiles, et elle n'entre pas en compte pour le calcul du traitement moyen devant servir de base à la liquidation de la pension de ces fonctionnaires (1) (L. 9 juin 1853, art. 3 et 4; Décr., 9 nov. 1853; LL. 19 juill. 1889, art. 3 et 23; 25 juill. 1893).

(Jeannot).

M. Blum, commissaire du gouvernement, a présenté dans cette affaire les conclusions suivantes :

Le pourvoi du sieur Jeannot, ancien inspecteur primaire dans le département de la Seine, soulève une question qui nous paraît particulièrement délicate et douteuse, et sur laquelle nous avons eu la plus grande peine à arriver à une opinion ferme. Cette question est celle de savoir si l'indemnité départementale, accordée aux inspecteurs primaires par les art. 3 et 23 de la loi du 19 juill. 1889 (S. Lois annotées de 1890, p. 739.-P. Lois, décr., etc. de 1890, p. 1271), doit entrer en compte pour le calcul du traitement moyen, et, par suite, pour le calcul de la pension à laquelle les inspecteurs primaires ont droit. Aux termes de l'art. 23 de la loi de 1889, indépendamment du traitement qui est attribué aux inspecteurs primaires par l'art. 22, et qui est un traitement à la charge de l'Etat, les inspecteurs primaires ont droit à une indemnité, dite départementale, qui ne peut être inférieure à 200 fr., et, depuis la loi du 25 juill. 1893 (art. 23) (S. et P. Lois annotées de 1894, p. 705; Pand. pér., 1895.3.97), à 300 fr.; et, aux termes de l'art. 3, § 1o, de la même loi de 1889, cette indemnité de l'art. 23 fait partie des dépenses ordinaires de l'enseignement primaire, qui sont obligatoirement à la charge des départements. Il s'agit, en somme, de décider si ces allocations, qualifiées par là loi d'indemnités, ne sont bien, en effet, que des indemnités, au sens strict du mot, c'est-à-dire des allocations extérieures au traitement, non soumises à retenue, et n'entrant pas en compte pour le calcul de la pension, ou si elles sont, au contraire, sous une appellation inexacte, de véritables suppléments de traitement, devant entrer en compte, tout au moins jusqu'à concurrence de leur minimum légal, pour le calcul de la pension du fonctionnaire. C'est cette question qui, dans l'état des textes et des travaux préparatoires, nous paraît particulièrement difficile à résoudre. A première vue, elle paraît avoir été tranchée par le Conseil d'Etat à deux reprises, au point de vue administratif et au point de vue contentieux, puisqu'il existe, sur cette question, un avis de la section des finances, en date du 23 janv. 1890 (S. Lois annotées de 1890, p. 768. P. Lois, décr., etc. de 1890, p. 1320), et une décision du Conseil d'Etat statuant au contentieux en date du 22 mars 1902, Faubert (S. et P. 1905.3.23, et la note). Mais, outre que, dans l'affaire Faubert, cette question se mêlait à beaucoup d'autres questions de droit différentes et plus importantes, et qu'elle n'a pas attiré à elle seule l'attention du Con.

(1) V. sur cette question, et en sens contraire de l'arrêt ci-dessus, les conclusions de M. le commissaire du gouvernement Blum, ci-dessus rappor

seil, outre que, dans cette affaire, l'argumentation du demandeur semblait aller à l'encontre de la décision qu'il sollicitait, il faut remarquer que les considérants de la décision Faubert ne font, à peu de chose près, que reproduire l'avis de la section des finances, et que cet avis lui-même, pour trancher la question qui lui était soumise par les ministres de l'instruction publique et des finances, s'était placé à un point de vue qui ne correspond pas d'une façon certaine et frappante à la réalité des faits. La section des finances, saisie de la question de savoir si les indemnités dont il s'agit étaient passibles de retenue, ce qui est, sous une autre forme, la même question que vous avez eue à trancher dans l'affaire Faubert, et que vous avez à trancher encore aujourd'hui, a répondu par la négative, en se fondant sur ce que l'indemnité départementale, créée par la loi de 1889, représentait le remboursement des frais de bureau et des dépenses diverses que devaient supporter les inspecteurs primaires à raison de leurs fonctions et par le fait même de l'exercice de ces fonctions, et qu'à ce titre, aux termes de l'art. 21 du décret du 9 nov. 1853 (S. Lois annotées de 1853, p. 171. - P. Lois, décr., etc. de 1853, p. 295), elle n'était pas soumise à retenue. Si le fait retenu par l'avis de la section des finances paraissait exactement conforme à la réalité des faits, la question serait très simple, ou, pour mieux dire, il n'y aurait pas de question. Il est bien clair, en effet, qu'une indemnité, qui représenterait exclusivement le remboursement d'avances faites par un fonctionnaire, ne pourrait à aucun égard, à aucun titre, entrer dans la composition du traitement moyen. Mais il se trouve qu'à cette affirmation, contenue dans l'avis de la section des finances, les requérants opposent des arguments de fait et de droit qui nous paraissent assez importants. Tout d'abord, il y a beaucoup de doute sur la question de savoir si les inspecteurs primaires ont des frais de bureau à supporter. Dans la pratique courante, dit-on, ils reçoivent fréquemment chez eux les instituteurs de leur ressort, et, à cet effet, ils sont à peu près obligés de disposer, chez eux, d'une pièce spéciale pouvant servir de cabinet de réception. En outre, leurs rapports avec leurs subordonnés ou avec leurs supérieurs entraîneraient une correspondance, une besogne d'écriture considérable, pour laquelle les imprimés leur sont fournis, mais qui laisserait à leur charge les menues dépenses de papeterie. Mais il est certain que les dépenses que les inspecteurs primaires peuvent avoir à subir de ce chef sont sans proportion avec une indemnité, dont la loi fixe le minimum à 300 fr., mais qui, dans certains départements, comme le département de la Seine, s'élève à 1.500 ou 1.800 fr... Et surtout, le texte que vous avez à appliquer est un article de la loi de 1889. Et, en admettant que, depuis 1889, les fonctions administratives et bureaucratiques, les fonctions sédentaires des inspecteurs primaires, se soient développées dans la pratique d'une façon peut-être excessive, on peut affirmer, croyons-nous, qu'en 1889, on n'envisageait pour eux que leur rôle d'inspection. Il y a en, depuis lors, une déviation certaine dans leur rôle, et des circulaires ministérielles toutes récentes se sont même préoccupées de mettre fin à cet excès, et de ramener les inspecteurs primaires à leur fonction véritable. Mais, en 1889, on les considérait vraiment comme des inspecteurs, comme des fonc

tées. Adde, sur le point de savoir dans quels cas les allocations, accordées à certains fonctionnaires par le's communes, les départements ou les établisse

tionnaires mobiles, visitant les instituteurs sur place, au lieu de les recevoir chez eux, et pour lesquels aucuns frais de bureau n'étaient, dès lors, à prévoir, hors les plumes et l'encre de leurs rapports. Il y a donc de fortes raisons de penser, et c'est notre impression personnelle, qu'en 1889, les inspecteurs primaires n'avaient pas réellement de frais de bureau à avancer.

Mais, en tout cas, l'avis de la section des finances ne se borne pas à affirmer la réalité de ces frais de bureau. Il pose en fait que l'indemnité départementale a eu pour objet de mettre à la charge du département les frais de bureau avancés par les inspecteurs, et ici nous éprouvons des doutes encore beaucoup plus graves. Tout d'abord, si la loi de 1889 avait eu vraiment pour but de mettre à la charge des départements le remboursement des frais de bureau et des frais accessoires des inspecteurs, il n'était nullement besoin de créer, par un article spécial, une indemnité particulière. Il suffisait de procéder comme on l'a fait pour les inspecteurs d'académie, dont les frais de bureau sont mis directement à la charge des départements par le § 5 de l'art. 3. C'était une disposition beaucoup plus simple, dont l'idée devait venir naturellement à la pensée du législateur, et qui se serait imposée à lui par une analogie tout à fait évidente. En second lieu, il résulte des observations présentées sur le pourvoi par le ministre de l'instruction publique, et qui viennent confirmer sur ce point une allégation tout à fait formelle des demandeurs, que, dans un certain nombre de départements, et notamment dans le département de la Seine, les frais de bureau, tels qu'ils existent aujourd'hui, sont couverts par d'autres crédits, de telle manière que l'indemnité départementale, vient s'ajouter, dans son intégralité, au traitement de l'inspecteur. Enfin, en admettant que, dans certains départements, les inspecteurs aient en définitive à supporter une portion de ces frais d'une nature particulière, il reste impossible de voir, en l'absence de toute disposition précise de la loi, pourquoi ce serait au moyen de l'indemnité départementale, et non au moyen du traitement d'Etat, dont le chiffre, précisément, venait d'être relevé d'une manière sensible par cette même loi de 1889, que les avances des inspecteurs devraient être récupérées.

Nous ne prétendons pas que cette série d'arguments soit, par elle-même, absolument convaincante ou topique, mais elle nous paraît cependant assez forte pour montrer qu'il y a doute, et qu'en l'état des choses, il est difficile d'affirmer comme une vérité immédiate que les indemnités départementales de la loi de 1889 correspondent purement et simplement au remboursement des frais de bureau ou d'avances de diverses natures. Il est done nécessaire de recourir au texte, ou plutôt aux travaux préparatoires, pour essayer de déterminer ce qu'est en elle-même cette indemnité, quel en est le caractère exact et à quel objet elle correspondait. Avant la loi de 1889, les indemnités dont il s'agit figuraient déjà au budget d'un assez grand nombre de départements, mais elles y figuraient sous des rubriques diverses, dont les unes seraient favorables et dont les autres seraient défavorables à la thèse des requérants, puisque les budgets départementaux les qualifiaient, tantôt de « supplément de traitement » et tantôt d'« indemnité pour remboursement de frais divers ». C'est alors qu'intervint la loi de 1889, et la première apparition du

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ments publics, peuvent entrer en compte pour le calcul de la pension de retraite, Cons. d'Etat, 11 janv. 1911, Colin, qui sera ultérieurement rapporté.

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texte qui devait devenir l'art. 23 se trouve dans le rapport présenté au nom de la commission de la Chambre des députés par l'honorable M. Compayrė. Il résulte de ce rapport que la commission de la Chambre concevait l'indemnité départementale, non pas du tout comme un remboursement de frais, mais comme un avantage tout à fait analogue à l'indemnité de résidence des instituteurs, et cette analogie lui paraissait si frappante que, dans le texte, le mot d'indemnité de résidence était employé. Le projet de loi rapporté par la commission était, en effet, ainsi rédigé : « Art. 19 (qui est devenu l'art. 23). Indépendamment du traitement qui leur est attribué par l'article précédent, les inspecteurs primaires ont droit à une indemnité de résidence qui ne pourra être inférieure à 200 fr. » (V. S. Lois annotées de 1890, p. 744, note 4, in fine. -P. Lois, décr., etc. de 1890, p. 1279, note 4, in fine). Il s'agissait donc, à ce moment, dans la pensée de la commission, d'une allocation qui n'aurait pas été soumise à retenue, qui ne serait pas entrée en compte pour le calcul de la pension, puisqu'elle était une indemnité, au sens précis et strict du mot; et ce point de vue se comprend d'autant mieux que l'allocation d'une indemnité de résidence aux inspecteurs primaires avait déjà été prévue par l'art. 127 du décret du 18 janv. 1887 (S. Lois annotées de 1887, p. 203. - P. Lois, décr., etc. de 1887, p. 351). Si l'on s'en était tenu à cette idée, il n'y aurait, aujourd'hui, pas de question, et le rejet des pourvois s'imposerait, pour d'autres motifs que ceux de la section des finances, mais avec une égale certitude. Mais vous allez voir, dans la suite du travail parlementaire, cette idée d'indemnité de résidence se partager, s'atténuer, et finir, à notre avis, par s'abolir tout à fait. Au cours de la discussion devant la Chambre, des observations furent présentées sur l'article par M. Le Provost de Launay, dans la séance du 8 nov. 1887, et les critiques formulées par M. Le Provost de Launay furent tirées de ce que la disposition proposée revenait, en somme, à accorder aux inspecteurs primaires, fonctionnaires de l'Etat, une augmentation de traitement à la charge des départements. Déjà, dans sa réponse, M. Compayré employa suc. cessivement les deux termes d'indemnité de résidence et de supplément de traitement, ou, du moins, parut adopter simultanément les deux idées, « En demandant aux départements, dit-il, une indemnité de résidence pour les inspecteurs primaires, nous avons obéi au courant qui s'est déjà manifesté dans le sein des conseils généraux euxmêmes. Il y a au moins 50 conseils généraux qui allouent à leurs inspecteurs primaires des indemnités que l'on peut appeler du nom d'indemnité de résidence ou d'un autre nom, et qui s'élèvent, dans certains départements, à 1.500 et 1.800 fr. Il nous a semblé qu'il était juste que la loi intervînt, pour faire disparaître les inégalités fâcheuses qui résultent de l'état de choses actuel entre les inspecteurs primaires de divers départements. Nous ne croyons pas dépasser les limites de ce qu'il nous est permis de demander à la générosité des départements, en leur imposant une indemnité de résidence, appelezla si vous voulez d'un autre nom, indemnité qui viendra augmenter le traitement des inspecteurs primaires, de ce personnel dont vous connaissez tous le dévouement » (J. off. du 8 nov. 1887, déb. parl. de la Chambre des députés, p. 1988, 2° col. ; S. Lois annotées de 1890, p. 744, note 3. — P. Lois, décr., etc. de 1890, p. 1278, note 3). Vous voyez à quel point, dans cette réponse de M. Compayré, les deux notions d'indemnité de résidence et d'augmentation de traitement se trouvent déjà mêlées et confondues, et, M. Le Provost de Launay étant revenu à la charge, ayant insisté sur l'idée que la disposi

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tion proposée avait pour effet pur et simple d'aug. menter des traitements de fonctionnaires d'Etat sur les fonds départementaux, aucune réponse ne lui fut opposée. Alors intervint la discussion devant le Sénat, et, tout de suite, vous verrez disparaître cette notion d'indemnité de résidence, qui, dans les débats devant la Chambre, avait tenu une place si importante. Le rapporteur du projet de loi fut M. Combes, et, dans son rapport, il expliqua pourquoi la commission du Sénat, modifiant le texte de la Chambre, avait cru devoir en faire disparaître les mots d'indemnité de résidence, qui ne figurent plus, en effet, dans le texte définitif. Il est alloué par cet article, disait-il, aux inspecteurs primaires, en sus du traitement fixe, une indemnité de résidence, analogue à celle que reçoivent les instituteurs. Votre commission donne avec empressement son adhésion à cette mesure. Elle ne fait à l'article qu'un changement de rédaction. Il ne s'agit pas, il ne peut pas s'agir d'une indemnité de résidence, comme le dit le texte de l'article, car alors elle devrait varier avec les localités 'où l'inspecteur a son habitation. C'est une rémunération d'un caractère particulier, qui a pour but et qui aura pour effet d'intéresser l'inspecteur primaire au département, en même temps que de rehausser son traitement. Aussi, serait-elle plus exactement dénommée indemnité départementale» (J. off. de mars 1889, doc. parl. du Sénat, p. 201, 1'e col.).

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La loi revint alors à la Chambre, et il n'a été de. puis apporté d'autre modification à l'ancien art. 19, devenu l'art. 23, que le relèvement, par la loi de 1893, du chiffre de 200 fr. au chiffre de 300 fr., qui fut admis sans observation et sans explication. Nous sommes enclins à penser que ce sont ces observations du rapport de M. Combes qui ont finalement donné à l'indemnité départementale son véritable caractère et sa véritable définition. Nous croyons bien, en effet, qu'en dépit de définitions inexactes ou approchées, et sans peut-être que l'intention du législateur se soit toujours traduite par des formules parfaitement appropriées ou par des explications pleinement convaincantes, c'est bien, en effet, un supplément de traitement que, sous la qualification d'indemnité départementale, on a entendu accorder aux inspecteurs primaires. S'il s'était agi d'un remboursement par le département de frais ou d'avances, nous croyons qu'on peut admettre que le législateur aurait procédé autrement, et qu'il aurait simplement compris ces frais de bureau et ces menues dépenses de toutes sortes dans les dépenses à la charge des départements, sans employer le procédé compliqué qui aurait consisté à les faire supporter d'abord par l'inspecteur, et à les faire restituer ensuite au moyen d'une indemnité spécialement instituée à cet effet. S'il s'était agi d'une indemnité de résidence, par analogie avec ce qui s'est passé pour les instituteurs, nous nous trouvons ici en présence de documents parlementaires tout à fait certains, tout à fait formels, qui montrent qu'en admettant qu'une des Chambres ait eu cette pensée, la seconde Chambre ne l'a pas admise, et que c'est finalement la pensée et la rédaction de cette seconde Chambre qui ont prévalu et qui ont formé le texte définitif de la loi. Et cette interprétation législative a encore été confirmée lorsque le taux de l'indemnité a été rehaussé par la loi du 25 juill. 1893. N'étant ni un remboursement d'avance ni une indemnité de résidence, il faut bien alors que l'indemnité départementale soit un supplément de traitement, et nous nous trouvons ici alors dans un des cas réglés par votre jurisprudence, notamment par votre décision de Colonjon, du 8 mai 1908 (S. et P. 1910.3.117; Pand. pér., 1910.3.117), et par les décisions qui sont encore

«

intervenues depuis lors, notamment par votre décision Dimier, rendue sur nos conclusions le 19 mars 1910 (Rec. des arrêts du Cons. d'Etat, p. 294). Cette jurisprudence, nous croyons qu'on peut la formuler de la façon suivante : Il ne faut pas s'attacher au mot, à la rubrique sous laquelle l'allocation est inscrite et touchée; il faut s'attacher à la chose. Dans l'affaire Dimier, l'allocation que vous avez admise en compte pour le calcul d'un traitement moyen était qualifiée d'indemnité par le texte même qui en accordait le bénéfice au fonetionnaire. Cette circonstance n'a nullement influé sur votre décision, et votre jurisprudence sur ce point se trouve en parfait accord avec celle de votre section des finances. Chaque fois qu'une allocation, quel qu'en soit le nom, quelle qu'en soit la dénomination, se présente comme la rémunération d'un service obligatoire pour le fonctionnaire, ou comme une prestation obligatoire pour la personne publique qui l'accomplit, chaque fois que d'autre part, elle ne correspond pas au remboursement d'une avance, d'une impense quelconque ou à la compensation des frais supplémentaires qu'est censée comporter pour le fonctionnaire la résidence à un endroit déterminé plutôt qu'à un autre, dans tous ces cas, et quelle que soit la rubrique sous laquelle l'allocation est inscrite ou payée, on est en présence d'un supplément de traitement véritable, qui doit être soumis à retenue, et qui doit aussi, d'après l'art. 3 de la loi du 9 juin 1853, entrer en compte pour le calcul du traitement moyen servant de base à la pension. Ces allocations, dit votre section des finances dans un avis de principe du 27 oct. 1896, que nous vous avons déjà cité dans nos conclusions sur l'affaire Dimier, ne sont pas autre chose qu'un supplément de traitement prévu par les lois et règlements. Elles rentrent dans la définition de l'art. 3 de la loi du 9 juin 1853, ou sont même expressément visées par les textes réglementaires. Elles doivent, par suite, supporter la retenue pour le service des pensions dans la liquidation desquelles elles sont appelées à entrer. Nous croyons que tel est bien le cas de l'espèce. L'indemnité départementale n'est pas, selon nous, un remboursement d'avances; elle n'est pas la compensation de frais qui varieraient selon la résidence de l'inspecteur, puisque la loi se borne à en fixer le minimum, au lieu d'établir une échelle graduée suivant la population du lieu de résidence ou suivant tout autre critérium de cette nature. Elle est bien un supplément de traitement. Cette qualification pourra peut-être sembler contraire à l'économie générale de la loi du 19 juill. 1889. On pourrait objecter que la loi de 1889 a entendu mettre à la charge de l'Etat toutes les dépenses de traitements de l'instruction primaire, dépenses groupées dans l'art. 2, et ne laisser à la charge des départements et des communes que les allocations accessoires, ou les dépenses d'ordre matériel groupées dans les art. 3 et 4. Le seul fait que l'indemnité départementale soit visée à l'art. 3, ou, plus simplement, le fait même qu'elle soit départementale, qu'elle soit à la charge du département, prouverait ainsi qu'il s'agit d'une indemnité au sens strict, et non pas du tout d'un traitement complé mentaire, lequel, dans le système général, serait visé à l'art. 2, et serait à la charge de l'Etat. Mais nous nous bornerons à répondre que, dans cette économie générale de la loi de 1889, le législateur a, en effet, laissé une lacune. Il y a une exception à la règle générale de la répartition des dépenses entre l'Etat, les départements et les communes, et c'est précisément l'indemnité départementale. Cette exception provient peut-être de ce qu'à l'origine, l'indemnité départementale avait été conçue comme

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une indemnité de résidence. Elle provient, plus probablement, de ce qu'en 1889, le législateur n'a pas innové, de ce qu'il s'est borné à régulariser et à rendre obligatoire pour les départements une situation de fait qui existait déjà dans les deux tiers d'entre eux. Se trouvant en présence de ces suppléments de traitement gracieusement votés par les conseils généraux, on n'a voulu, ni en priver les inspecteurs primaires, ni faire passer ces dépenses départementales au budget de l'Etat. A ce souci d'économie, on aura sacrifié l'unité architecturale du texte législatif. Pour cette raison ou pour toute autre, une dérogation aura été apportée au principe dont la loi s'inspirait. Ces discordances entre le régime général d'une loi et certaines de ses dispositions particulières n'ont rien d'exceptionnel, et ce serait pousser le droit d'interprétation jusqu'à une sorte d'arbitraire que de peser sur le sens de ces dispositions particulières jusqu'à ce qu'on ait pu les faire entrer de force dans le cadre d'ensemble de la loi.

Une autre objection qu'il faut également prévoir est celle qui serait tirée de ce que le supplément de traitement départemental ne correspondrait, pour les inspecteurs primaires, à aucun supplément de services. Et, en effet, nous ne trouvons pas là, comme dans l'affaire de Colonjon ou dans l'affaire Dimier, précitées, la rémunération d'un service accessoire aux fonctions principales, et qu'un texte de loi ou de règlement rendrait obligatoire pour le fonctionnaire. Mais peu importe, à notre avis. Du moment que cette rémunération est obligatoire pour la personne publique qui l'acquitte, rien ne fait obstacle, en somme, dans notre législation, à ce qu'un fonctionnaire d'Etat jouisse, pour son service d'Etat, d'un supplément de traitement sur les fonds départementaux. Toute la question est de savoir, suivant la distinction posée par l'avis de la section des finances du 27 oct. 1896, s'il s'agit d'une rémunération, qui échappe par sa nature même, ou plutôt par l'effet de la réglementation elle-même, à l'intervention des autorités locales, ou bien de subventions purement gracieuses, qui peuvent être accordées facultativement par des départements ou des communes. Que le service complémentaire soit obligatoire pour le fonctionnaire, que la rémunération soit obligatoire pour la personne publique, le critérium véritable, le critérium unique est l'obligation. Si un texte l'établit, nous rentrons dans le cas réglé par l'art. 3 de la loi du 9 juin 1853, (S. Lois annotées de 1853, p. 67. - P. Lois, décr., etc. de 1853, p. 118), qui définit le traitement. Si aucun texte ne l'impose, nous rentrons dans la sphère d'application de l'art. 21 du décret du 9 nov. 1853 dans ces indemnités, gratifications, allocations de toute sorte, qui sont affranchies de retenues et exceptées du calcul du traitement moyen.

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Et vous apercevez à quelles conséquences nous conduit, en fait, dans cette affaire, l'application de ce principe de l'obligation. L'art. 3 de la loi de 1889 fait de l'indemnité départementale une dépense obligatoire à la charge du département, mais seulement jusqu'à concurrence du minimum fixé par l'art. 23. Jusqu'à concurrence de 300 fr., il y a contrainte légale de l'Etat, sur le département, et aucun principe de droit ou d'équité ne s'oppose, par conséquent, à ce que l'Etat, dans le règlement des pensions civiles à sa charge, supporte les conséquences de cette contrainte exercée par lui sur la personne départementale. Au-dessus de 300 fr., il n'y a plus qu'une faculté laissée au département par la loi. Au-dessus de 300 fr., le département peut, à son gré, pour des considérations budgétaires comme pour des considérations personnelles, augmenter, ou réduire, ou supprimer l'indemnité de l'inspecteur primaire. Et, cette fois,

il serait contraire aux principes généraux du droit d'admettre qu'une assemblée locale puisse créer, par des allocations gracieuses, facultatives, arbitraires, des droits spéciaux une pension de retraite payée par l'Etat, et cela vis-à-vis des fonctionnaires de l'enseignement comme vis-à-vis de toute autre catégorie de fonctionnaires. Nous aboutissons ainsi à une distinction qui est la conséquence de toute la thèse que nous avons soutenue. Dans l'indemnité que les requérants ont touchée sur les fonds du département de la Seine, il y a deux parts: l'une, qui était un supplément de traitement obligatoire pour le département, l'autre, qui n'était, ni un remboursement de frais de bureau, ni une indemnité de résidence, mais qui était un supplément de traitement facultatif. Or, toute somme ajoutée facultativement aux traitements d'Etat par un département ou une commune, tout complément apporté au traitement, en dehors d'un texte créant une obligation, soit au fonctionnaire, soit à la personne publique, rentre dans la catégorie de ces « gratifications éventuelles dont parle l'art. 21 du décret de 1853, et qui ne comptent pas pour la pension. C'est à cette conséquence que l'application des principes de votre jurisprudence doit, selon nous, vous conduire, et nous concluons, par suite, à l'annulation de la décision attaquée, au renvoi du sieur Jeannot devant le ministre pour être procédé à une nouvelle liquidation de sa pension, en tenant compte, dans son traitement moyen, de la portion de l'indemnité départementale obligatoire pour le département de la Seine ».

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LE CONSEIL D'ÉTAT; Vu les lois des 19 juill. 1889, 25 juill. 1893, 9 juin 1853, et le décret du 9 novembre suivant; Considérant qu'en vertu de l'art. 2 de la loi du 19 juill. 1889, les traitements et les suppléments de traitement du personnel de l'enseignement primaire sont supportés par l'Etat; que l'art. 3, en mettant à la charge des départements l'allocation spéciale, dite indemnité départementale, n'a eu ni pour but, ni pour effet d'apporter une dérogation au principe essentiel posé par l'article précédent; qu'il ressort, au contraire, de l'opposition des termes employés dans ces deux articles que le légis lateur a entendu exclure l'indemnité départementale de la catégorie des émoluments qui sont soumis à retenue par les art. 3 et 4 de la loi du 9 juin 1853, et qui doivent entrer dans la composition du traitement moyen servant de base au calcul du chiffre de la pension; que, par suite, le sieur Jeannot n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que sa pension a été liquidée sans tenir compte de l'indemnité qu'il recevait du département de la Seine;... Art. 1er. La requête est rejetée.

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Du 23 déc. 1910. Cons. d'Etat. MM. Mazerat, rapp.; Blum, comm. du gouv.; Raynal, av.

CONS. D'ÉTAT 30 décembre 1910.

ARMÉE, SOUS-OFFICIER RENGAGÉ, PENSION PROPORTIONNELLE, EMPLOI CIVIL, TRAITEMENT, CUMUL, NOMINATION A UN NOUVEL EMPLOI (Rép., v° Pensions et retraites militaires, n. 511; Pand. Rép., vo Retraites et pensions, n. 1275 et s.).

Un sous-officier rengagé, qui, appelé, en vertu des droits que lui conferait sa qualité de sous-officier, à remplir un emploi civil figurant parmi ceux désignés au tableau B annexé à la loi du 18 mars 1889, avait le droit de cumuler les arrérages de sa pension proportionnelle avec le traitement afférent à son emploi civil, ne peut, par le fait qu'il a obtenu par avancement un emploi nouveau, lequel ne figure pas au tableau B annexé à la loi du 18 mars 1889, être privé du bénéfice du cumul de sa pension avec le traitement afférent à ce nouvel emploi (L. 18 mars 1889, art. 13 et 14).

(Degand).

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LE CONSEIL D'ÉTAT; Vu la loi du 18 mars 1889 et les tableaux annexés;...

Considérant que l'art. 13 de la loi du 18 mars 1889 porte que la pension proportionnelle, à laquelle peuvent prétendre les sous-officiers rengagés, s'ajoute au traitement afférent à l'emploi civil dont le pensionnaire peut être pourvu, aux termes de l'art. 14 de la même loi; Considérant que, pour dénier au requérant la faculté de cumuler les arrérages de la pension proportionnelle, qui lui avait été concédée, à raison de ses services comme maréchal des logis rengagé, le ministre des finances se fonde sur ce que l'emploi de sous-chef de bureau des secrétariats généraux des colonies, que le requérant a occupé, à Nouméa, du 18 avril 1902 au mois de juillet 1906, n'est pas au nombre de ceux prévus par l'art. 14, précité, lequel ne se réfère qu'au tableau B annexé à ladite loi, où ne figure pas l'emploi dont s'agit; Mais considérant qu'il résulte de l'instruction que le sieur Degand a été appelé, en vertu des droits que lui conférait sa qualité de sous-officier, à remplir un emploi civil de commis de deuxième classe de la direction de l'intérieur en Nouvelle-Calédonie; que cet emploi est au nombre de ceux désignés par le tableau B; que, dès lors, le requérant avait le droit de cumuler, aux termes des dispositions législatives ci-dessus rappelées, les arrérages de sa pension proportionnelle avec le traitement afférent à son emploi civil, et que la circonstance qu'il a obtenu par avancement un emploi nouveau ne peut, en l'absence de tout texte contenant cette prescription, le priver du bénéfice résultant pour lui des art. 13 et 14, combinés, de la loi du 18 mars 1889; qu'il y a lieu, dès lors, de faire droit à la réclamation du sieur Degand;... — Art. 1er. L'Etat paiera au sieur Degand les arrérages de sa pension proportionnelle courus du 18 avril 1902 au mois de juillet 1906.

Du 30 déc. 1910. Cons. d'Etat. MM. Jaray, rapp.; Helbronner, comm. du gouv.

CONS. D'ÉTAT 23 décembre 1910, 31 mai 1911 et 12 juillet 1911. CHEMIN VICINAL, LARGEUR, FIXATION, TALUS, INCORPORATION, MUR, ALIGNEMENT, TALUS EN DÉBLAI, TALUS EN REMBLAI, Dépendance NÉCESSAIRE, EMPIÉTEMENT, CONTRAVENTION, RÉSERVE DU DROIT A INDEMNITÉ (Rép.,

V Chemin vicinal, n. 689, 2406, 2434 et s.; Pand. Rép., vo Chemins vicinaux, n. 236 et s.).

L'acte administratif, qui attribue à un chemin vicinal une largeur déterminée, entend y incorporer, en sus de cette largeur, les terrains qui en sont une dépendance nécessaire. Par suite, l'arrêté préfectoral, qui fixe la largeur d'un chemin vicinal ordinaire, doit être interprété en ce sens qu'il y a compris le terrain formant les talus du chemin, qui en sont une dépendance nécessaire, et qui figurent d'ailleurs comme partie intégrante de la voie dans le projet de construction (1) (LL. 21 mai 1836; 10 août 1871). - Ire espèce.

Lorsqu'à défaut de plan général d'alignement déterminant les limites d'un chemin vicinal de grande communication, il résulte des pièces produites que la largeur du chemin a été fixée à 9 mètres, fossés compris, ne commet pas une usurpation sur ce chemin un propriétaire qui a construit un mur sur le talus en déblai, à 4 mėtres 75 de l'axe de la voie, alors que divers immeubles ont été récemment construits au même alignement, sans protestation de la part de l'Administration, et que celle-ci ne justifie, ni qu'elle ait acquis la propriété du terrain sur lequel le mur a été construit, ni qu'elle ait exécuté sur le talus des travaux d'aménagement et d'entretien susceptibles de lui donner le caractère d'une dépendance du chemin (2) (LL. 9 vent. an 13; 21 mai 1836).

2o espèce.

Une parcelle de terrain, qui fait partie du talus en remblai établi pour la consolidation d'un chemin vicinal de grande communication, constitue ainsi une dépendance nécessaire de ce chemin, et elle est comprise dans le domaine public. Par suite, consti

tue une contravention le fait d'avoir établi une baraque en planches sur ce talus, et le contrevenant doit être condamné à la démolition de la baraque, à la restitution du terrain usurpé, et aux frais du procès-verbal (3) (Id.). 3 espèce.

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Mais il appartient au riverain de faire valoir devant la juridiction compétente le droit à indemnité qu'il croirait lui appartenir, à raison d'une emprise opérée sur sa propriété (4) (Id.). Id.

1re Espèce. (A. Copin et autres).

LE CONSEIL D'ÉTAT: Vu les lois des 28 juill. 1828, 21 mai 1836, 10 août 1871,

(1-2-3) L'art. 11 de l'instruction générale sur les chemins vicinaux, du 6 août 1870, ne fait aucune distinction entre les talus de remblai des chemins vicinaux et ceux de déblai, et dispose qu'ils font partie intégrante du chemin vicinal, auquel ils se rattachent. La jurisprudence, au contraire, fait une distinction. Pour les talus de remblai, comme ils constituent une dépendance essentielle du chemin, étant nécessaires pour lui conserver son assiette, il est admis qu'ils forment une dépendance de la voie publique. Il y a présomption qu'ils font partie du chemin. V. pour le talus d'une route, Cons. d'Etat, 30 juin 1839, Cossin (S. 1840.2.138. chr.); Montpellier, 26 juill. 1897 (motifs), sous Cass. 29 nov. 1898 (S. et P. 1900.1.318), et les renvois. Adde, Cons. d'Etat, 9 juill. 1880, HamelDonat (S. 1882.3.4. - P. chr.). Pour les talus de

P.

7-14 oct. 1790 et 24 mai 1872, art. 9; Considérant que l'arrêté préfectoral du 4 août 1866, portant classement du chemin vicinal ordinaire n. 1 de la commune de Bully, en attribuant au chemin une largeur de 6 mètres, fossés non compris, a entendu y incorporer, en sus de la largeur ainsi fixée, les terrains formant les talus du chemin, qui en sont une dépendance nécessaire, et qui figurent, d'ailleurs, comme partie intégrante de ladite voie, dans le projet de construction établi en 1869; qu'il suit de là que les requérants ne sont pas fondés à soutenir que, par sa délibération du 27 oct. 1908, la commission départementale du Pas-de-Calais a donné une inexacte interprétation de l'arrêté précité..; Art. 1. La requête est rejetée.

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Du 23 déc. 1910. Cons. d'État. MM. Cahen, rapp.; Blum, comm. du gouv.

2o Espèce. (Dlle de Villebresne).

Mile de Villebresne ayant élevé un mur sur un talus en déblai du chemin de grande communication n. 4, de Chénerailles au Montel de Gelat, a été condamnée, par arrêté du conseil de préfecture de la Creuse, à restituer la partie du chemin usurpée et à faire démolir ses constructions. -Mile de Villebresne a déféré cet arrêté au Conseil d'Etat, en faisant observer que le fait que le terrain litigieux est un tâlus en déblai n'entraînait aucune présomption en faveur des prétentions de l'Administration; qu'au contraire, la délibération du conseil géné ral, qui avait classé le chemin, ayant fixé la largeur de celui-ci à 9 mètres, les constructions qui avaient été élevées à 4 m. 75 de l'axe de ce chemin ne pouvaient être considérées comme empiétant sur sa largeur.

LE CONSEIL D'ÉTAT;

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Vu les lois du 9 vent. an 13 et 21 mai 1836; Considérant qu'il résulte des pièces versées au dossier, et notamment du projet de travaux de parachèvement du chemin vicinal de grande communication n. 4, approuvé le 23 févr. 1848, et produit par l'Administration, à défaut de plan général d'alignement en déterminant les limites, que la largeur dudit chemin a été fixée à 9 mètres, fossés compris; --Considérant que le mur, dont la construction a donné lieu à l'établissement du procès-verbal, est situé à

déblai, ils pourraient disparaître sans que l'assiette du chemin fût compromise. Aussi la jurisprudence admet qu'ils ne font partie du chemin que s'ils ont été acquis et établis pour l'assiette du chemin. V. Montpellier, 26 juill. 1897, précité, et les renvois. Adde, Cons. d'Etat, 24 nov. 1859, Morel (Rec. des arrêts du Cons. d'Etat, p. 677); 19 janv. 1906, de Tournon (Id., p. 56); 28 févr. 1908, Guichard (Id., p. 195). V. cep., Toulouse, 11 févr. 1910 (motifs), sous Cass. 11 déc. 1911 (S. et P. 1912.1.380; Pand. pér., 1912.1.380). On pourrait trouver la formule de la seconde des décisions cidessus recueillies trop absolue, et on pourrait être tenté de l'interpréter dans un sens contraire à la jurisprudence qui vient d'être rappelée. Mais, d'une part, le Conseil d'Etat a relevé toute une série de circonstances, desquelles il résultait que le talus,

4 m. 75 de l'axe du chemin; qu'ainsi, il n'empiète pas sur la largeur du chemin ci-dessus indiqué; - Considérant que divers immeubles ont été récemment construits en bordure du chemin, sans protestation de la part de l'Administration, conformément à l'alignement observé par la requérante; - Considérant, enfin, que l'Administration ne justifie, ni qu'elle ait acquis la propriété du terrain sur lequel le mur litigieux a été construit, ni qu'elle ait exécuté, sur ce talus, des travaux d'aménagement et d'entretien susceptibles de lui donner le caractère d'une dépendance du chemin; que, dans ces circonstances, la demoiselle de Villebresne est fondée à soutenir qu'elle n'a commis aucune usurpation pouvant servir de base au procèsverbal dressé contre elle;... Art. 1er. Les arrêtés sont annulés. Art. 2. La demoiselle de Villebresne est renvoyée des fins du procès-verbal de contravention.

-

Du 31 mai 1911.- Cons. d'Etat. MM. Séligman, rapp.; Riboulet, comm. du gouv.; Hannotin, av.

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LE CONSEIL D'ÉTAT; Vu les lois des 9 vent. an 13, 21 mai 1836 et 10 août 1871; Considérant qu'il résulte des plans et projets, approuvés en 1867, lors de la rectification du chemin vicinal de grande communication, que la parcelle, sur laquelle le requérant a établi une baraque en planches, iait partie du talus en remblai. établi pour la consolidation du chemin; qu'elle constitue ainsi une dépendance nécessaire de celui-ci, et est comprise dans le domaine public; que, par suite, le sieur Joumard a commis une contravention, en anticipant sur le sol dudit talus; que, de ce qui précède, il résulte que c'est avec raison que le conseil de préfecture l'a condamné à la démolition de la baraque, à la restitution du terrain usurpé et aux frais du procès-verbal; que, d'ailleurs, la présente décision ne fait pas obstacle à ce que le sieur Joumard fasse valoir devant la juridiction compétente le droit à indemnité qu'il croirait lui appartenir, à raison d'une emprise opérée sur sa propriété ;... Art. 1er. La requête est rejetée.

Du 12 juill. 1911. Cons. d'Etat. MM. Jaray, rapp.; Chardenet, comm. du gouv.; Mornard, av.

sur lequel le mur avait été construit, n'avait pas acquis le caractère d'une dépendance de ce chemin. et, d'autre part, il s'agissait, en l'espèce, d'un talus de déblai.

Il convient d'ajouter que la jurisprudence de l Cour de cassation n'a jamais consacré la distinction ci-dessus signalée. Elle admet que la question de savoir si une commune est ou non propriétaire des talus contigus à un chemin doit être résolue d'après les règles du droit commun, en telle sorte qu'à défaut d'autre preuve, les juges peuvent fonder leur conviction sur des présomptions. V. Cass. 29 nov. 1898 et 11 déc. 1911, précités, et les notes. (4) Solution sans difficulté. Comp. en matiere de délimitation des rivages de la mer, Cous. d'Etat. 7 janv. 1910, Frenoy (S. et P. 1912,3.85; Pand. for, 1912.3.85), et la note.

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