CONS. D'ÉTAT 7 février 1913.

CIMETIÈRE, CONCESSION, CARACTÈRES, TRANSMISSION, PARENTS ET SUCCESSEURS, CONJOINT, ASCENDANTS, DEscendants, CONSEIL MUNICIPAL, INTERDICTION D'AUTRES INHUMATIONS, VIOLATION DE LA LOI (Rép., vo Inhumation et sépulture, n. 322 et s.; Pand. Rép. v° Sépulture, n. 16 et s.). 20 CONSEIL MUNICIPAL, DÉLIBÉRATION, NULLITÉ DE DROIT, CIMETIÈRE, CONCESSION, TRANSMISSION (Rép., vo Commune, n. 263 et s.; Pand. Rép., eod. verb., n. 1290 et s.).

(1-2-3) Les décisions que le Conseil d'Etat est appelé à rendre touchant les concessions perpėtuelles dans les cimetières sont relativement rares, et il est bon de les saisir au passage; on sait que le contentieux de ces opérations est presque en entier judiciaire, ce qui, d'ailleurs, ne laisse pas de soulever de grandes difficultés théoriques.

I. Notre décision est en elle-même très simple. Le conseil municipal de la commune de Surgères (Charente-Inférieure) avait pris, à la date du 7 nov. 1909, une délibération réglementant les conditions dans lesquelles pourraient être faites à l'avenir les concessions perpétuelles, et établissant que le concessionnaire d'un terrain n'y pourrait faire inhumer que son conjoint, leurs ascendants à tous deux, leurs enfants et petits-enfants. Cela écartait les héritiers collatéraux et aussi le légataire universel.

Un sieur Mure, qui, très probablement, se trouvait en situation de bénéficier d'un caveau de famille, en l'une ou l'autre de ces deux qualités, déféra au préfet de la Charente-Inférieure cette délibération. Le préfet refusa d'en prononcer la nullité. Recours fut formé contre le refus du préfet, et le Conseil d'Etat, commençant par rappeler les termes de l'art. 10 de la loi du 23 prair. an 12, qui vise les concessions de terrains aux personnes qui désireront posséder une place distincte et séparée pour y fonder leur sépulture et celle de leurs parents et successeurs », décide que le conseil municipal a fait des mots : « parents et successeurs », de cet article de loi, une application restrictive, de nature à porter atteinte aux droits des concessionnaires et qu'ainsi la délibération est nulle de droit, en vertu de l'art. 63 de la loi du 5 avril 1884.

Il résulte de là que la loi considère les caveaux de famille comme transmissibles, d'abord, à tous les parents au degré successible, aux collatéraux comme aux parents de la ligne directe; ensuite, aux successeurs, c'est-à-dire au légataire universel, car le mot successeurs ne peut pas être pris comme une simple répétition du mot parents, et il doit désigner le légataire universel, qui succède sans être parent. Ils sont donc transmissibles, soit par succession, soit par testament. Déjà le droit du légataire universel avait été reconnu par certains arrêts. V. Aix, 17 avril 1907 (S. et P. 1907.2.278); Agen, 23 juin 1909 (S. et P. 1909.2.243; Pand. pér., 1909. 2.243), et les renvois. V. cep., Toulouse, 25 avril 1904 (S. et P. 1905.2.9); Poitiers, 30 déc. 1908 (S. et P. 1909.2.220; Pand. pér., 1909.2.220), et les renvois. V. au surplus sur la question, les notes sous Cass. 25 févr. 1908 (S. et P. 1908.1.452; Pand. pér., 1908.1.452) et sous Agen, 23 juin 1909, précité.

Si l'on rapproche ces décisions de quelques autres, et si l'on tient compte des termes de l'art. 10 de la loi du 23 prair. an 12, on voit que les caveaux de famille sont des objets de propriété très particuliers. D'une part, ce sont des propriétés d'affectation; les terrains concédés sont pour ANNÉE 1913. 6e cah.

"

1o Quelle est la nature du droit des concessionnaires dans un cimetière (1) (C. civ., 544; L. 23 prair. an 12, art. 10)? — V. la note.

Un conseil municipal fait de la disposition de l'art. 10 de la loi du 23 prair. an 12, d'après laquelle il pourra être accordé des concessions dans les cimetières aux personnes qui désireront y posséder une place distincte et séparée, pour y fonder leur sépulture et celle de leurs parents et successeurs, une application qui donne aux expressions de « parents et suc

fonder des sépultures », et ils ne pourraient certainement pas être affectés à un autre usage. D'autre part, ce sont des propriétés qui ne sont pas dans le commerce, ou qui n'y sont que d'une manière bien restreinte. Sans doute, ils peuvent être transmis par succession à tous les héritiers (V. Bourges, 22 mars 1911, S. et P. 1911.2.112; Pand. pér., 1911.2.112, la note avec les renvois), et par testament au legataire universel (V. les arrêts cités supra); mais ils ne pourraient pas être transmis par testament à un légataire particulier, ni même à un légataire à titre universel, parce qu'ils ne sont pas des successeurs (V. cep., la note, 1re col., sous Toulouse, 25 avril 1904, précité, et les renvois); ils ne pourraient pas être transmis par donation entre vifs à des personnes qui ne seraient pas des parents (V. Lyon, 4 févr. 1875, S. 1877. 2.35. P. 1877.212; Trib. de la Seine, 9 mai 1883, S. 1884.2.72. P. 1884.1.352, avec les renvois), ni vendus, ni échangés (V. Cass. 9 juin 1898, S. et P. 1902.1.134; Pand. pér., 1899.1.177, et la note; Aix, 17 avril 1907, précité, et les renvois; Lyon, 8 juin 1911, S. et P. 1912.2.19; Pand. pér., 1912.2.19, la note et les renvois); de même, la cession de mitoyenneté du mur ne peut être exigée à leur égard. V. Trib. de Boulogne, 11 nov. 1904 (Rev. gen. d'admin., 1905, t 1er, p. 336).

Théoriquement, il ne semble pas que le conseil municipal puisse, par sa réglementation, étendre cette transmissibilité des caveaux de famille au delà des termes de la loi, pas plus qu'il ne peut la restreindre. D'ailleurs, la question est purement théorique; la commune a un intérêt fiscal à ce que la transmissibilité soit restreinte, parce que cela pousse à la multiplication des concessions; elle perdrait au contraire à l'extension de la transmissibilité.

II. Nous ne pouvons pas toucher à la matière des concessions perpétuelles sans revenir sur la question de la nature du droit du concessionnaire, que nous avions traitée il y a vingt ans (V. la note de M. Hauriou sous Cons. d'Etat, 10 janv. 1890, Rodet, S. et P. 1892.3.41), d'autant que, depuis cette époque, bien des éléments de la question se sont modifiés, en ce qui concerne surtout la façon de concevoir dans leur ensemble les droits des concessionnaires du domaine public. A cette époque, on ne concevait les droits des concessionnaires que comme des droits mobiliers, et il y avait un écart d'autant plus grand entre les tendances civilistes et les tendances administratives, au sujet des concessions perpétuelles dans les cimetières. La jurisprudence civile avait déjà très délibérément admis la thèse de la propriété privée des concessions; c'était sans doute un droit de propriété spécial, mais c'était un droit de propriété privée, et l'acte qui l'avait transmis au concessionnaire n'avait pas le caractère d'une acte administratif; c'était une sorte de vente. D'ailleurs, le terrain de la concession n'était pas une dépendance du domaine pu

cesseurs » un sens restrictif, de nature à porter atteinte aux droits des concessionnaires, lorsqu'il décide que tout concessionnaire ne pourra inhumer dans le terrain par lui acquis que son conjoint, leurs ascendants à tous deux, et leurs enfants et petits-enfants (2) (L. 23 prair. an 12, art. 10). 2o En conséquence, la délibération, par laquelle le conseil municipal a apporté celle restriction aux droits des concessionnaires, doit être déclarée nulle de droit, comme prise en violation de la loi (3) (LL. 23 prair. an 12, art. 10; 5 avril 1884, art. 63).

blic; d'abord, il était douteux que le cimetière, pris dans son ensemble, fût une dépendance du domaine public (V. à cet égard, la note et les renvois sous Cass. 12 févr. 1901, S. et P. 1901.1.233; adde, les renvois de la note, 1 col., de M. Mestre sous Toulouse, 26 nov. 1908, S. et P. 1911.2.209; Pand. pér, 1911.2.209); ensuite, à supposer qu'on dút admettre la domanialité publique du cimetière, il suffisait, en ce qui concernait les portions concédées à perpétuité, d'imaginer une désaffectation antérieure ou contemporaine de la vente. En tout cas, les deux conséquences principales de cette thèse étaient admises et le sont encore: 1o Le concessionnaire d'un terrain de sépulture perpétuelle avait, pour se protéger contre les entreprises des tiers, l'action en revendication, ce qui impliquait qu'il pouvait alléguer un droit de propriété; s'il n'avait été qu'un vulgaire concessionnaire du domaine public, il n'aurait eu à sa disposition que l'action possessoire. Il avait l'action en revendication; il était donc plus qu'un concessionnaire du domaine public; il était une sorte de propriétaire (V. Cons. d'Etat, 19 mars 1863, Castangt, S. 1863.2.118. P. chr., et les conclusions de M. le commissaire du gouvernement Lhôpital, rapportées au Journal du Palais; Cass. 12 févr. 1901, précité, et la note; Lyon, 8 juin 1911, sol. implic., précité. Adde, sur le caractère de droit réel d'une nature spéciale que la jurisprudence reconnaît aux concessions dans les cimetières, Douai, 2 déc. 1903, S. et P. 1904.2.307, et le renvoi; Toulouse, 25 avril 1904, précité, et les renvois). 2o L'autorité judiciaire était compétente pour toutes les difficultés qui pouvaient s'élever entre le concessionnaire et la commune concédante, et cette compétence entraînait le droit d'interpréter l'acte de concession, lequel, d'ailleurs, n'était pas un acte administratif véritable; il n'y avait point lieu à question préjudicielle pour renvoyer l'interprétation à l'autorité administrative. V. Trib. des conflits, 21 nov. 1896, Régère (S. et P. 1898.8.127); Cass. 12 févr. 1901 précité; Douai, 2 déc. 1903, précité.

En présence de cette jurisprudence fortement établie, et acceptée d'ailleurs par la juridiction administrative (V. Trib. des conflits, 21 nov. 1896, Régère, précité), que pouvaient faire alors les partisans de la domanialité publique des cimetières, qui cherchaient un moyen de concilier avec le principe de l'inaliénabilité les droits du concessionnaire? Ils ne pouvaient que soutenir la nature mobilière du droit du concessionnaire, d'autant que personne ne prétendait, à ce moment-là, qu'un concessionnaire quelconque du domaine public put avoir un droit réel immobilier quelconque sur le domaine. C'est ce que nous avions fait dans la note précitée sous l'arrêt du Conseil d'Etat, 10 janv. 1890, Rodet. Mais c'était sans aucune chance de succès. Bien évidemment, la jurisprudence, qui avait construit la théorie du droit de propriété spécial sur les concessions perpétuelles,

III PART. — II

(Mure).

M. Mure, habitant de la commune de

sous la pression des besoins de la pratique, n'allait pas y renoncer, alors que ces besoins subsistaient.

La solution devait venir d'ailleurs. Sur ces entrefaites, une évolution générale emportait toute la matière des concessions sur le domaine public, et le mouvement était mené par les concessions de chemins de fer, de tramways, d'éclairage au gaz; l'opinion s'établissait de plus en plus que les Comp. concessionnaires, collaboratrices de l'Administration, avaient besoin de garanties; des hypothèses variées, révélées par la pratique, faisaient ressortir l'intérêt qu'il y aurait à leur reconnaître, sur l'objet de la concession, un droit réel spécial, qui, par exemple, leur permettrait de réclamer à une autre entreprise des indemnités pour dommages permanents résultant de travaux publics, et qui, dans certains cas, pourrait être opposé à l'Administration elle-même. Nous avons rapporté cette évolution dans une note sous Cons. d'Etat, 25 mai 1906, Chem. de fer d'Orléans (S. et P. 1908.3.65 ; Pand. per., 1908.3.65); dans cette décision, le droit de la Comp, de chemins de fer sur les dépendances de la voie ferrée est qualifié de droit exclusif de jouissance, et déclaré opposable à l'Etat, à la manière d'un droit réel, qui, sans doute, serait révocable avec la concession, mais qui subsiste tant que la concession n'est pas révoquée ou rachetée.

En même temps, une analyse plus serrée du principe de l'inalienabilité des dépendances du domaine public faisait voir toute la relativité de ce principe. Fondé sur la destination de la chose, devant servir à protéger cette destination, mais disparaissant avec elle, il devait fatalement se modeler sur la destination. Or, dans bien des hypothèses, il n'est pas contraire à la destination de la chose que des droits réels soient créés sur elle, an profit de tiers. Au contraire, il arrive souvent qu'il est conforme à la destination de la chose que des droits réels soient créés. Il se peut même que ce soit indispensable. Quand on ouvre une rue, qui est une dépendance du domaine public, il est indispensable qu'il se construise en bordure des maisons; il est non moins indispensable que ces maisons ouvrent sur la rue leurs portes et leurs fenêtres. Or, ces ouvertures sont le signe de droits de passage et de droits de vue, que l'on appelle des aisances de roirie, et qui sont de véritables servitudes réelles pesant sur la rue. V. la note de M. Mestre sous Toulouse, 26 nov. 1908, précité. Comp. cet arrét. Ces servitudes sont nécessaires ; elles vont dans le sens de la destination de la rue; il faut donc qu'on trouve un moyen de les accommoder avec le principe de l'inaliénabilité, et l'accommodement est très simple: il suffit de remarquer qu'elles sont résolubles, sauf indemnité, pour les besoins du service; c'est-à-dire que, si jamais l'Administration est obligée de déplacer la rue, elle pourra toujours le faire, sauf à indemniser les propriétaires des maisons qui avaient des aisances de voirie ces droits réels ne sont pas perpétuels, ils sont rachetables. Et cela suffit pour que le principe de l'inaliénabilité ne soit pas violé. On s'aperçoit, à la lumière de cet exemple, qu'il n'y a que les droits réels perpétuels ou non rachetables qui soient des démembrements de la propriété, et, par conséquent, des aliénations totales ou partielles.

En méditant cet exemple et quelques autres, on est conduit à formuler cette proposition générale, qu'il existe des droits réels de nature administra

Surgères, a demandé au préfet de la Charente-Inférieure de déclarer nulle de droit, comme prise en violation de la loi, une

tive, se distinguant des droits réels de nature civile, en ce qu'ils sont résolubles ou rachetables pour les besoins du service, et que, si les droits réels civils non résolubles et non rachetables sont inconciliables avec l'inaliénabilité du domaine public, les droits réels administratifs, résolubles ou rachetables pour les besoins du service, sont parfaitement compatibles avec l'inaliénabilité, surtout lorsqu'ils constituent un moyen normal d'assurer une utilisation du domaine public qui soit dans le sens de sa destination. V. la note de M. Mestre, avec les renvois, sous Toulouse, 26 nov. 1908, précité.

Pour notre part, nous enseignons cette doctrine depuis 1908. V. Hauriou, Précis de dr. admin., 7 éd., p. 665 et 666.

Or, il est bien clair qu'elle permet de reprendre le problème de la conciliation des concessions perpétuelles avec la domanialité publique du cimetiere dans de bien meilleures conditions. On n'est plus obligé de nier la donnée de la jurisprudence; on peut, au contraire, admettre cette donnée. Le concessionnaire a un droit réel. Très bien. Mais ce droit réel est très spécial; il est très étroitement soumis à l'affectation des sépultures; d'autre part, cette affectation va dans le sens de la destination du cimetière. Enfin, ce droit réel est résoluble d'une certaine façon, en ce sens qu'il est transportable sur un autre terrain, au cas de déplacement du cimetière (Ordonn., 6 déc. 1843, art. 5). V. sur les droits des particuliers, au cas de transfert d'un cimetière, Bordeaux, 10 juin 1907 (S. et P. 1907. 2.267); Cass. 25 oct. 1910 (S. et P. 1911.1.15; Pand. pér., 1911.1.15). Il n'est donc pas perpétuel in eodem loco; il est résoluble pour les besoins du service cela suffit pour que le principe de l'inaliénabilité soit sauf. Va donc pour le droit réel spécial du concessionnaire.

Toutefois, il subsiste une difficulté, et, comme disent les mathématiciens, il y a un reste.

Nous avons parlé plus haut de droits réels de nature administrative qui sont compatibles avec la domanialité publique et avec l'inaliénabilité, mais c'est que la jurisprudence n'admet pas que le droit du concessionnaire de sépulture perpétuelle soit de nature administrative; elle entend qu'il soit de nature civile. Et d'abord, c'est un droit de propriété. Cela ne serait pas pour nous embarrasser beaucoup, si nous pouvions le qualifier de propriété administrative. Mais on ne nous le permet pas. Il faut que ce soit une propriété civile. Cela devient plus grave.

Toutefois, il ne faut pas être esclave des formules, surtout quand on les a posées soi-même. Il s'agit de déterminer le minimum irréductible de caractère administratif et d'abandonner tout le reste.

Or, quand on veut interpréter la concession perpétuelle dans un cimetière comme une concession sur le domaine public, quel est le minimum irréductible de caractère administratif que doit présenter l'opération?

Deux éléments composent ce minimum:

Le premier élément est que le droit réel concédé, qu'il s'appelle ou non droit de propriété, soit résoluble pour les besoins du service. Cette première condition est réalisée.

Le second élément est que le caractère administratif de l'acte de concession soit reconnu, et que, par suite, l'interprétation de cet acte, lors

délibération, en date du 7 nov. 1909, par laquelle le conseil municipal de Surgères avait décidé que tout concessionnaire d'un

qu'elle se pose devant les tribunaux civils, soit renvoyée aux tribunaux administratifs par une question préjudicielle. Cette condition, d'après la jurisprudence actuelle, n'est pas réalisée V. Trib. des conflits, 21 nov. 1896, Régère, précité, et les renvois. Il faudrait, pour mettre de l'harmonie dans la matière, un revirement de la jurispru dence sur ce point, qui ne pourrait être provoqué que par le Tribunal des conflits.

Alors, nous aurions une propriété civile résoluble pour les besoins du service au cas de translation du cimetière, et créée par un acte administratif, une propriété, qui, par exemple, serait dans le genre de la propriété des mines. Cela nous suffirait. Nous ne verrions aucun inconvénient à ce que le titulaire de la concession eût le bénéfice de l'action en revendication, ni à ce que, pour toutes les réclamations qu'il aurait à adresser à l'Administration, la juridiction civile für compétente, sauf la question d'interprétation de l'acte; sa propriété serait civile, quant à ses effets, mais resterait créée par un acte administratif, que seule la juridiction administrative pourrait interpréter. Ce signe de domanialité et de caractère administratif de l'opération nous suffirait.

Ce n'est pas dans un stérile esprit de symétrie juridique que nous nous attachons à cette doctrine; il y a un intérêt pratique. Il s'agit de savoir si la commune conserve, oui ou non, sur le terrain concédé, un domaine utile, qui puisse, le cas échéant, lui permettre d'user de la revendication domaniale inaliénable et imprescriptible. Supposons qu'en fait, une concession perpétuelle ayant appartenu à une famille éteinte soit usurpée par un tiers, par exemple, à la faveur d'une similitude de nom. Dans les grandes villes, malgré les précautions de police qui sont prises, des accidents de ce genre peuvent se produire. Dans l'opinion qui ne voit pas, dans la concession perpétuelle, une concession sur le domaine public, mais une sorte de vente du domaine privé, il n'y aura point de moyen juridique d'interrompre la possession de l'usurpateur qui soit à la disposition de la commune. De quoi celle-ci se mêlerait-elle ? Elle aurait complètement aliéné ce terrain en faveur du premier concessionnaire; les-usurpations ulterieures ne la regarderaient plus: ce serait une affaire privée à débattre; tant pis s'il n'y a plus d'héritiers ni de successeurs pour revendiquer : et, alors même qu'on imaginerait un domaine utile retenu, la nature privée de ce domaine utile le rendrait prescriptible.

Au contraire, dans notre opinion, la commune pourrait intervenir à toute époque; l'aliénation n'ayant pas été complète, ayant laissé subsister un domaine utile, la revendication domaniale serait recevable et elle serait imprescriptible.

La même revendication serait possible, d'ailleurs, au cas où, contrairement aux dispositions du règlement municipal, un caveau de famille aurait été vendu ou donné à un étranger, et il y aurait là un moyen de sanction énergique des règles de la concession.

Enfin, au cas d'extinction de la famille, en l'absence de tout héritier et de tout successeur. notre opinion permettrait, très logiquement, d'admettre que le terrain de la concession revient à la commune et ne doit pas être attribué à l'Etat par déshérence, cela parce qu'il n'y a jamais eu qu'une concession faite sur le domaine public,

terrain dans le cimetière ne pourrait faire inhumer dans le terrain par lui acquis que son conjoint, leurs ascendants à tous deux, et leurs enfants et petits-enfants. Le préfet ayant refusé de déclarer nulle la délibération visée, M. Mure a déféré sa décision au Conseil d'Etat.

LE CONSEIL D'ETAT; Vu la loi du 5 avril 1884; le décret du 23 prair. an 12; les lois des 7-14 oct. 1790 et 24 mai 1872;

Considérant qu'aux termes de l'art. 10 de la loi du 23 prair. an 12, lorsque l'étendue des lieux consacrés aux inhumations le permettra, il pourra y être fait des concessions de terrains aux personnes qui désireront y posséder une place distincte et séparée, pour y fonder leur sépulture et celle de leurs parents ou successeurs et y construire des caveaux, monuments ou tombeaux; Considérant qu'en décidant, par sa délibération du 7 nov. 1909, que tout concessionnaire ne pourrait faire inhumer dans le terrain par lui acquis que

son conjoint, leurs ascendants à tous deux et leurs enfants et petits-enfants », le conseil municipal a fait des mots parents et successeurs de l'article de loi cidessus rappelé une application restrictive, de nature à porter atteinte aux droits des concessionnaires; qu'ainsi, la délibération était nulle de droit, en vertu de l'art. 63 de la loi du 5 avril 1884, et que c'est à tort que le préfet a refusé d'en prononcer la nullité; Art. 1er. La décision du préfet de la Charente-Inférieure est annulée. Art. 2. La délibération du conseil municipal de Surgères est déclarée nulle de droit.

Du 7 févr. 1913. Cons. d'Etat. MM. Porché, rapp.; Helbronner, comm. du gouv.; Bailby, av.

CONS. D'ÉTAT 30 décembre 1910. ASSISTANCE PUBLIQUE, PARIS (VILLE DE), BUREAUX DE BIENFAISANCE, ADMINISTRATEURS, BLAME, DIRECTEUR DE L'ASSISTANCE

perpétuelle, sans doute, mais perpétuelle dans la mesure où il y aura des héritiers et des successeurs, et devant faire retour au domaine, lorsqu'il n'y aura plus d'héritier de la famille ou de successeur testamentaire. Et, sans doute, la commune sera tenue de respecter les sépultures existantes dans le caveau, car ces sépultures sont « « fondées suivant l'expression de la loi de l'an 12; mais il n'y aura pas toujours des sépultures, et, même s'il y en a, la commune aura le droit de faire au monument des modifications qui pourront être fort utiles, par exemple, au point de vue de la circulation dans le cimetière.

En un mot, pour apercevoir l'intérêt pratique de la question, il faut envisager les très anciennes concessions, celles qui sont pratiquement abandonnées, mais il en existe et il en existera de plus en plus, et il est raisonnable de s'en préoccuper. MAURICE HAURIOU.

(1) Cette solution peut soulever des objections. En effet, les administrateurs des bureaux de bienfaisance, à Paris, sont nommés par le préfet de la Seine, et non point par le directeur de l'Assistance publique; il semble difficile d'admettre que le pou

PUBLIQUE, POUVOIRS (Rép., vo Assistance publique, n. 1012 et s.; Pand. Rép., eod. verb., n. 1105 et s.).

L'administration générale de l'assistance publique à Paris étant confiée à un directeur responsable, qui exerce son autorité sur les services intérieurs et extérieurs, il appartient à ce directeur, toutes les fois que des actes imputables à des administrateurs de bureaux de bienfaisance lui paraissent constituer des manquements à leurs devoirs professionnels, sans être de nature à motiver l'application des mesures prévues à l'art. 4 du décret du 15 nov. 1895, de leur adresser un blâme, qui, en l'absence de tout texte, ne constitue pas une des peines dont l'application est réservée à l'autorité supérieure (1) (L. 10 janv. 1849, art. 1 et 3; Décr., 15 nov. 1895, art. 4).

(Boutard).

LE CONSEIL D'ÉTAT; Vu les lois des 10 janv. 1849 et 24 mai 1872; et le décret du 15 nov. 1895; - Considérant, d'une part, qu'aux termes des art. 1 et 3 de la foi du 10 janv. 1849, l'administration générale de l'assistance publique à Paris, comprenant le service des secours à domicile et des hôpitaux et hospices civils, est confiée à un directeur responsable, qui exerce son autorité sur les services intérieurs et extérieurs; Considérant, d'autre part, qu'en disposant, en son art. 4, que les administrateurs des bureaux de bienfaisance à Paris ne peuvent être révoqués que par le ministre de l'intérieur, et sont, dans les cas urgents, provisoirement suspendus par le préfet de la Seine, le règlement du 15 nov. 1895 n'a pas entendu enlever au directeur de l'administration générale de l'assistance publique tout pouvoir hiérarchique sur ses collaborateurs; que l'art. Ier dudit décret place, au contraire, les bureaux de bienfaisance sous son autorité, et lui impose ainsi le devoir d'en surveiller le fonctionnement; Considérant qu'il résulte de ce qui précède qu'il appartient au directeur de l'assistance publique, toutes

voir disciplinaire appartienne à une autorité inférieure à celle qui a le pouvoir de nomination. En second lieu, si, d'après les art. 1 et 3 de la loi du 10 janv. 1849, le directeur de l'Assistance publique à Paris exerce son autorité sur les services intérieurs et extérieurs, ces dispositions peuvent paraître insuffisantes pour lui conférer toute autorité, non seulement sur l'organisation et le fonctionnement des services, mais aussi sur toutes les personnes qui y concourent, et il n'y a aucun texte lui conférant un pouvoir disciplinaire sur les administrateurs des bureaux de bienfaisance, qui ne sont pas des agents rétribués. Enfin, les conseillers municipaux de Paris sont membres de droit des bureaux de bienfaisance. On se fait mal à l'idée d'un pouvoir disciplinaire exercé par le directeur de l'Assistance publique à l'égard des représentants de la ville.

(2-3) La commune requérante confondait les biens grevés d'une affectation avec les biens affectés, et cependant les deux expressions correspondent à des situations différentes. Il pouvait arriver qu'un établissement ecclésiastique eût détenu ou administré un bien qui, par la volonté du donateur ou du testateur, était affecté à un service

les fois que des actes imputables à des administrateurs de bureaux de bienfaisance lui paraissent constituer des manquements à leurs devoirs professionnels, sans être de nature à motiver l'application des mesures prévues à l'art. 4, précité, de leur adresser un blâme, qui, en l'absence de tout texte, ne constitue pas une des peines dont l'application est réservée à l'autorité supérieure; que, dès lors, le sieur Boutard n'est pas fondé à soutenir qu'en prononçant contre lui le blâme formulé dans sa lettre du 7 juill. 1909, le directeur de l'assistance publique a excédé ses pouvoirs;... Art. 1er. La requête est rejetée.

Du 30 déc. 1910. Cons. d'Etat. MM. Cahen, rapp.; Corneille, comm. du gouv.

CONS. D'ÉTAT 30 décembre 1910.

CULTES, SÉPARATION DES EGLISES ET DE L'ETAT, ETABLISSEMENTS PUBLICS DU CULTE SUPPRIMÉS, ATTRIBUTION DES BIENS, CONSISTOIRE ISRAELITE, CIMETIÈRE, TERRAIN, ASSOCIATION CULTUELLE.

Lorsqu'un consistoire israélite a acquis, pour y établir un cimetière, un terrain libre de toute charge et de toute condition d'emploi, et n'a jamais pris à l'égard de la commune, qui doit assurer le service public des inhumations, l'engagement d'affecter ce terrain à ce service, le terrain ne se trouve pas grevé d'une affectation étrangère à l'exercice du culte, au sens de l'art. 7 de la loi du 9 déc. 1905 (2) (L. 9 déc. 1905, art. 7).

En conséquence, le consistoire israelite a pu légalement l'attribuer à une association cultuelle israélite, pour que cette association, qui ne peut, d'ailleurs, participer à un titre quelconque à la gestion du service public des inhumations, pas plus que ne pouvait le faire l'établissement public du culte supprimé, dispose de cet immeuble comme pouvait en disposer antérieurement le consistoire (3) (Id.).

charitable ou à tout autre service non cultuel. Il pouvait arriver aussi qu'un établissement ecclésiastique eût affecté à un tel service un bien acquis de ses, propres deniers ou à titre gratuit, sans aucune condition d'emploi, un bien acquis sans aucune charge, et qu'il l'eût affecté par un acte de sa propre volonté, toujours révocable. Dans le premier cas, le bien était grevé d'une affectation; dans le second cas, c'était un bien affecté à un service. Un en était grevé d'une affectation, lorsque cette affectation résultait d'un titre émanant d'un tiers, et non point de la seule volonté de l'établissement propriétaire. Or, d'après l'art. 7 de la loi du 9 déc. 1905, c'étaient seulement les biens grevés d'une affectation charitable ou de toute autre affectation étrangère à l'exercice du culte qui devaient être attribués aux services ou aux établissements publics ou d'utilité publique dont la destination était conforme à celle de ces biens. V. en ce sens, Grunebaiim-Ballin, La séparation des Eglises et de l'Etat, p. 118 et 119: Eymard-Duvernay, Comment. de la loi du 9 déc. 1905, p. 95 et s. Au surplus, si l'on se reporte aux travaux préparatoires de la loi de 1905, ils sont conformes à l'interprétation de l'art. 7 de cette loi, donnée dans la décision ci-dessus

(Ville de Nîmes).

LE CONSEIL D'ÉTAT;

Vu la loi du 9 déc. 190, notamment son art. 7; le décret du 16 mars 1906; la loi du 24 mai 1872; Considérant que le conseil mu nicipal de Nimes et le consistoire israélite de Marseille avaient consenti, en 1905, à la vente par ce dernier à la ville de Nimes, au prix de 10.000 fr., d'un immeuble dont une partie était à usage de cimetière, mais qu'aucun contrat en forme n'ayant été passé, le conseil municipal a ultérieurement retiré son consentement à cette vente, prétendant que, par application de l'art. 7 de la loi du 9 déc. 1905, il devait être nécessairement fait attribution à la ville dudit bien; que cette prétention a été contredite par les représentants légaux de l'établissement ecclésiastique supprimé, lesquels, dans la situation de fait qui vient d'être rappelée, ont attribué à l'association cultuelle des israélites de Nimes, alternativement l'immeuble dont s'agit, si le consistoire en était demeuré propriétaire, ou le prix de vente, si la vente était devenue définitive; Considérant que les deux parties en cause sont aujourd'hui d'accord pour reconnaître que la vente dont il a été question ci-dessus n'avait pas été réalisée, lorsque la délibération attaquée du consistoire israélite de Marseille a été prise; que, dès lors, l'attribution faite ne porte que sur l'immeuble, et que la seule question à résoudre est celle de savoir si cette attribution a pu être valablement faite à l'association cultuelle défenderesse; Considérant que la ville de Nimes soutient que cet immeuble, dont elle ne conteste pas que le consistoire israélite de Marseille était propriétaire, rentrait dans la catégorie des biens grevés d'une affectation étrangère à l'exercice du culte, qui, d'après l'art. 7 de la loi du 9 déc. 1905, devaient être attribués par les représentants légaux de l'établissement ecclésiastique qui les possédait aux services ou établissements publics ou d'utilité publique dont la destination est conforme à celle desdits biens; Mais considérant

qu'il résulte tant du texte que des travaux préparatoires de la loi susmentionnée que les biens des établissements ecclésiastiques supprimés auxquels s'appliquent les dispositions de l'art. 7 sont, non pas les biens possédés par ces établissements, dont il était fait usage, en fait, pour un service étranger à l'exercice du culte, mais ceux que lesdits établissements possédaient, avec la charge, à eux imposée comme condition d'une donation ou d'un legs, ou par eux consentie dans des conditions les obligeant civilement à l'égard

recueillie. Dans son rapport sur le projet de loi à la Chambre des députés, M. Briand a dit que les biens dont il s'agissait à l'art. 7 étaient des biens « charitables ou autres, confiés aux établissements par des donateurs ou légataires. V. S. et P. Lois annotées de 1906, p. 210, note 36, col. 3. On peut encore citer divers passages de la discussion de l'art. 7 à la Chambre des députés, notamment les déclarations du ministre des cultes, à la séance du 22 mai 1905, au sujet des biens ayant une destination scolaire.

des bénéficiaires de semblables engagements, de donner à ces biens une affectation étrangère à l'exercice du culte; que la condition juridique ainsi définie des biens grevés d'une affectation de ce genre n'est pas celle de l'immeuble dont l'attribution à l'association cultuelle des israélites de Nîmes est contestée; qu'en effet, d'une part, le consistoire avait acquis ledit immeuble libre de toute charge et de toute condition d'emploi, et que, d'autre part, il n'avait jamais pris, à l'égard de la ville, qui doit assurer le service public des inhumations, l'engagement d'affecter cet immeuble à ce service; que ce bien n'était donc pas grevé d'une affectation étrangère à l'exercice du culte, au sens de l'art. 7 de la loi du 9 déc. 1905; qu'en conséquence, la disposition de loi ci-dessus rappelée ne faisait pas obstacle à ce que ledit bien fût dévolu à l'association cultuelle défenderesse, pour que cette association, qui ne peut, d'ailleurs, légalement participer à un titre quelconque à la gestion du service public des inhumations, pas plus que ne le pouvait faire l'établissement ecclésiastique supprimé, dispose de cet immeuble, comme pouvait en disposer antérieurement cet établissement;... Art. 1er. La requête est rejetée.

Du 30 déc. 1910. Cons. d'Etat. MM. Chareyre, rapp.; Corneille, comm. du gouv.; Chabrol, av.

CONS. D'ÉTAT 30 décembre 1910. PENSIONS ET TRAITEMENTS, PENSIONS CIVILES, ADMISSION A LA RETRAITE, CONTROLEUR PRINCIPAL DES CONTRIBUTIONS DIRECTES, DIRECTEUR GÉNÉRAL, CONDITIONS D'AGE ET DE SERVICE, DROIT A PENSION, MESURE DISCIPLINAIRE (ABSENCE DE), CESSATION IMMÉDIATE DES FONCTIONS, INTÉRÈT DU SERVICE (Rép., vo Pensions et retraites civiles, n. 1214 et s.; Pand. Rép., vo Retraites et pensions, n. 774 et s., 934 et s.).

D'après l'art. 29 du décret du 9 nov. 1853, portant règlement d'administration publique pour l'application de la loi du 9 juin 1853, les fonctionnaires étant admis à faire valoir leurs droits à la retraite par l'autorité qui a qualité pour prononcer leur révocation, le directeur général des contributions directes, qui est compétent pour révoquer les agents du grade de con trôleur principal, est également compétent pour admettre un contrôleur principal des contributions directes à faire valoir ses droits à la retraite (L. 9 juin 1853; DD. 9 nov. 1853, art. 29; 2 févr. 1907, art. 2 et 12).

V. S. et P. Lois annotées de 1906, p. 211, note 36. (1) Il a été jugé, pour des officiers autres que des officiers généraux et comptant trente années de service, que la mise à la retraite d'office ne constitue pas une mesure disciplinaire, et que, par suite, l'officier n'est pas fondé à se plaindre de ce que les formalités prévues en cas de mesures disciplinaires n'auraient pas été observées. V. Cons. d'Etat, 15 nov. 1907, de Givry (S. et P. 1910.3.13; Pand, per., 1910.3.13), et la note. V. dans le même

Lorsqu'un fonctionnaire remplit les conditions d'âge et de service exigées pour obtenir une pension, la décision qui l'admet à faire valoir ses droits à la retraite n'a pas le caractère d'une mesure disciplinaire (1) (L. 9 juin 1853).

En refusant, dans l'intérêt du service, de maintenir dans l'exercice de ses fonc tions, jusqu'à la délivrance de son brevet de pension, un contrôleur principal des contributions directes admis à la retraile, le directeur général des contributions directes ne fait qu'user des pouvoirs que lui confère le décret du 27 mai 1897, et il n'appartient pas au Conseil d'Etat, statuant au contentieux, d'apprécier l'opportunité de la décision ainsi motivée (2) (L. 9 juin 1853, art. 5,1 et 2; DD. 9 nov. 1853, art. 47; 27 mai 1897).

(Wahl).

LE CONSEIL D'ÉTAT; Vu la loi du 9 juin 1853, les décrets des 9 novembre suivant, 27 mai 1897 et 2 févr. 1907; les lois des 7-14 oct. 1790 et 24 mai 1872; Considérant que, d'après l'art. 29 du décret du 9 nov. 1853, portant réglement d'administration publique pour l'applica tion de la loi du 9 juin 1853, les fonctionnaires sont admis à faire valoir leurs droits à la retraite par l'autorité qui, aux termes des règlements, a qualité pour prononcer leur révocation; qu'en vertu des art. 2 et 12, combinés, du décret du 2 févr. 1907, c'est au directeur général des contributions directes qu'il appartient de révoquer les agents du grade de controleur principal; qu'il suit de là que le directeur général était compétent pour admettre le requérant à faire valoir ses droits à la retraite; - Considérant, d'autre part, qu'il résulte de l'instruction et qu'il n'est pas contesté que le sieur Wahl réunissait les conditions d'âge et de service exigées pour obtenir une pension; qu'il n'est donc pas fondé à soutenir que la décision susvisée a eu le caractère d'une mesure disciplinaire; Considérant, enfin, que, pour fixer au 28 févr. 1909 la date où le sieur Wahl cesserait ses fonctions, le directeur général des contributions directes s'est fondé, conformément au décret du 27 mai 1897, sur l'intérêt du service; qu'il n'appartient pas au Conseil d'Etat d'apprécier l'opportunité de la décision ainsi motivée; que, par suite, le requérant n'est pas fondé à en demander l'annulation ;... Art. 1er. La requête est rejetée.

Du 30 déc. 1910. Cons. d'Etat. MM. Mazerat, rapp.; Corneille, comm. du gouv.

sens, pour des fonctionnaires civils, Cons. d'Etat, 28 juin 1907, Monod (Rec. des arrêts du Cons. d'Etat, p. 616). Comp. Cons. d'Etat, 5 août 1908, Firmin (S. et P. 1911.3.14; Pand. për.... 1911.3.14).

(2) V. comme application du même principe, Cons. d'Etat, août 1908, Catier (S. et P. 1911.3. 14; Pand. pér., 1911.3.14), et la note; 30 juill 1909, De Sarrauton (S. et P. 1912.3.40; Pand. pér., 1912.3.40), et les renvois.

CONS. D'ÉTAT 30 décembre 1910.

PENSIONS ET TRAITEMENTS, PENSIONS MILITAIRES, SYNDIC DES GENS DE MER, TRAITEMENT, CUMUL (Rép., v° Pensions et retraites militaires, n. 511 et s.; Pand. Rép., vo Retraites et pensions, n. 1275 et s.).

L'emploi de syndic des gens de mer ne constitue pas un service militaire permanent, bien que cel emploi rentre dans la catégorie de ceux auxquels sont applicables les prescriptions relatives aux pensions de l'armée de mer (1) (L. 28 fruct. an 7, art. 4).

En conséquence, un syndic des gens de mer, qui est titulaire d'une pensión militaire de retraite, peut cumuler son traitement avec cette pension (2) (LL. 28 fruct. an 7, art. 4 et 5; 25 mars 1817, art. 27). (Dame Scolan).

LE CONSEIL D'ÉTAT; Vu les lois du 28 fruct. an 7 et 24 mai 1872; Considérant que, d'après les dispositions des art. 4 et 5 de la loi du 28 fruct. an 7 et 27 de la loi du 25 mars 1817, les pensions de retraite pour services militaires peuvent être cumulées avec les traitements attachés aux fonctions civiles; - Considérant que, pour constituer la succession du sieur Scolan en débet de la somme de 20.276 fr. 12, le ministre des finances se fonde sur ce que le sieur Scolan aurait indûment cumulé, du 29 oct. 1892 au 20 mai 1908, son traitement de syndic des gens de mer avec les arrérages de la pension militaire dont il était titulaire; Mais considérant que l'emploi de syndic des gens de mer ne constitue pas un service militaire permanent, au sens de l'art. 4 de la loi précitée du 28 fruct. an 7, et que la circonstance que cet emploi rentre dans la catégorie de ceux auxquels sont applicables les prescriptions des lois relatives aux pensions de l'armée de mer n'est pas de nature à modifier le caractère de cet emploi; que, dès lors, le cumul dont le sieur Scolan a bénéficié était régulier, et que la requérante est, par suite, fondée à demander l'annulation de la décision, en date du 21 juin 1909, par laquelle le ministre des finances a constitué la succession du sieur Scolan en débet de la somme de 20.276 fr. 12; A rt. Ier. La décision est annulée.

Du 30 déc. 1910. Cons. d'Etat. MM. Fernet, rapp.; Helbronner, comm. du gouv.; Panhard, av.

(1-2) Il a été déjà jugé qu'un garde maritime peut cumuler son traitement avec une pension de demi-solde, qui ne pourrait être cumulée avec une solde d'activité pour un service militaire permanent. V. Cons. d'Etat, 16 juill. 1909, Courpron (Rec. des arrêts du Cons. d'Etat, p. 703). Le Conseil d'Etat l'a décidé ainsi, par le motif que l'emploi de garde maritime ne constitue pas un service militaire permanent, bien que les prescriptions des lois sur les pensions de l'armée de mer soient applicables à des emplois de cette nature. V. encore dans le même sens, pour un garde principal dans la garde indigène de l'Indo-Chine, Cons. d'Etat, 25 juin 1909, Godefroy (S. et P. 1912.3.20; Pand. per., 1912.3.20), la note et les renvois.

CONS. D'ÉTAT 11 janvier 1911.

PENSIONS ET TRAITEMENTS, PENSIONS CIVILES, LIQUIDATION, COMMISSAIRE CENTRAL DE POLICE, ALLOCATION ACCORDÉE PAR UNE VILLE, MINISTÈRE PUBLIC PRÈS LE TRIBUNAL DE SIMPLE POLICE, INDEMNITÉ (Rép., vo Pensions et retraites civiles, n. 1200 et s.; Pand. Rép., v° Retraites et pensions, n. 428 et s.).

Pour la liquidation de la pension d'un commissaire central de police, ne doivent entrer en compte, ni une allocation annuelle accordée par la ville où ce fonctionnaire était en service, ni une indemnité annuelie qui lui était également allouée par la ville en raison des fonctions de ministère public qu'il remplissait près le tribunal de simple police, alors que ces allocations, versées par la municipalité à titre gracieux et facultatif, constituaient de simples gratifications, et non un supplément de traitement (3) (L. 9 juin 1853; Décr., 9 nov. 1853).

(Colin).

LE CONSEIL D'ETAT; Vu la loi du 9 juin 1853, le décret du 9 nov. 1853; Considérant que, si le sieur Colin a bénéficié, en qualité de commissaire central d'Amiens 1° d'une allocation annuelle de 500 fr., du 1er janv. 1903 au 17 nov. 1907; 2o d'une indemnité annuelle de 300 fr., en raison de ses fonctions de ministère public près le tribunal de simple police d'Amiens, du 6 mai 1902 au 17 nov. 1907, ces allocations ont été versées au requérant, par la municipalité d'Amiens, à titre gracieux et facultatif; qu'elles avaient le caractère de simples gratifications; que, dès lors, elles ne constituaient pas un supplément de traitement, au sens de la loi du 9 juin 1853; que, par suite, le sieur Colin n'est pas fondé à soutenir qu'elles devaient entrer en compte pour la liquidation de sa pension de retraite. Art. 1er. La requête est rejetée.

Du 11 janv. 1911. Cons. d'Etat. MM. Favareille, rapp.; Chardenet, comm. du gouv.

CONS. D'ÉTAT 13 janvier 1911. BUREAUX DE BIENFAISANCE, COMMISSION ADMINISTRATIVE, MEMBRE, PRÉFET, NOMINATION, NOTIFICATION, DÉCISION RAPPORTÉE, REVOCATION. EXCÈS DE POUVOIR (Rép.,

(3) Les allocations accordées par les communes ou établissements publics à des fonctionnaires de l'Etat, alors même qu'elles auraient pour objet de rémunérer des services supplémentaires exigés d'eux, ne doivent pas, en principe, entrer en compte pour le calcul de la pension de ces fonctionnaires. V. Cons. d'Etat, 11 févr. 1910, Huchard (S. et P. 1910.3.117; Pand. pér., 1910.3.117), et la note. Mais il en est autrement, lorsque ces allocations ont le caractère d'un véritable traitement, destiné à rémunérer un service réglementaire prévu par les textes organiques. V. Cons. d'Etat, 8 mai 1908, De Colonjon (S. et P. 1910.3.117; Pand. pér., 1910.3.117), et la note. V. au surplus sur la question, les conclusions de M. le commissaire du gou

vo Assistance publique, n. 464 et s.; Pand. Rép., v Bureaux de bienfaisance, n. 553).

Lorsqu'un préfet a maintenu pour quatre ans dans ses fonctions un membre de la commission administrative du bureau de bienfaisance d'une commune, ce dernier se trouve investi de son nouveau mandat dès la notification à lui faite de l'arrêté du préfet (4) (LL. 21 mai 1873, art. 4; 5 août 1879).

Par suite, le préfet excède ses pouvoirs. en rapportant son arrêté le jour même où la notification en était faite à l'interessé et en nommant un autre membre de la commission administrative, la mesure ainsi prise constituant une révocation, que, seul, le ministre de l'intérieur peut prononcer (5) (LL. 21 mai 1873, art. 5; 5 août 1879).

(Picquet).

LE CONSEIL D'ÉTAT ; Vu les lois des 24 mai 1872 et 5 août 1879; Considérant qu'aux termes de l'art. 5 de la loi du 5 août 1879, la révocation des membres des commissions administratives des bureaux de bienfaisance ne peut être prononcée que par le ministre de l'inté rieur ; Considérant que, par arrêté du 31 déc. 1908, le préfet de Tarn-et-Garonne a, par application de l'art. 4 de la loi susvisée, prononcé le maintien pour quatre ans, en qualité de membre de la commission administrative du bureau de bienfaisance de la commune de Montgaillard, du sieur Picquet, arrivé au terme de ses fonetions; que, dès la notification qui lui a été faite, le 16 janv. 1909, de cet arrêté, le sieur Picquet s'est trouvé régulièrement investi de son nouveau mandat; que, dans ces conditions, l'arrêté du 16 janv. 1909, par lequel le préfet a rapporté celui du 31 déc. 1908, et nommé le sieur Villemur membre de la même commission, en remplacement du sieur Picquet, constitue, à l'égard de ce dernier, la mesure de révocation qu'il n'appartenait pas au préfet de prononcer; que, dès lors, le sieur Picquet est fondé à soutenir qu'en prenant cet arrêté, le préfet a excédé ses pouvoirs ;...

Art. 1. L'arrêté du préfet de Tarn-etGaronne, en date du 16 janv. 1909, nommant le sieur Villemur membre de la commission administrative du bureau de bienfaisance de la commune de Montgaillard est annulé.

Du 13 janv. 1911. Cons. d'Etat. MM. Favareille, rapp.; Chardenet, comm. du gouv.

vernement Blum, sous Cons. d'Etat, 23 déc. 1910, Jeannot (Supra, 3a part., p. 76).

(4-5) Le préfet, bien qu'ayant signé l'arrêté de nomination, aurait pu le rapporter tant qu'il n'avait pas été notifié à l'intéressé, ni publié an Recueil des actes administratifs de la préfecture, si un semblable recueil existait dans le département. Mais, l'arrêté une fois notifié, il ne pouvait être rapporté. Peu importait que le fonctionnaire n'eût pas encore été installé; ce n'est pas l'installation qui investit des fonctions. Il ne pouvait être privé de celles-ci que par une révocation, que seul le ministre de l'intérieur avait qualité pour prononcer. V. Cons. d'Etat, 12 nov. 1909, Morelle (S. et P. 1912.3.53; Pand. pér., 1912.3.53), et la note.