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45. changements et additions apportés au

sente Constitution, soumis l'approbation du

des 2 décembre 1854 et 7 novembre

plébiscite de 208 cm 20 décembre 1985, per le pré-peuple, dans les forces déterminées par les décrets Toutefois, le scrutin ne durera qu'un seul jour(47)

(47) Cet article est dû à l'initiative de la commission du Sénat (V. le Rapport, n. XXII): la première partie a été votée à la première délibération et la seconde partie à la deuxième délibération.

MM. de Ségur-d'Aguesseau et Le Roy Saint-Arnaud avaient proposé d'insérer dans le sénatus-consulte la formule à soumettre au vole populaire. Mais sur l'obser vation de M. le Garde des sceaux que la rédaction de cette formule était un des attributs du pouvoir exécutif, la proposition a été retirée.

Pour l'exécution de la prescription contenue en l'art. 45 ci-dessus, un décret, à la date du 23 avril 1870, promulgué le même jour (Bull. off. 1796, n. 17645), a convoqué le peuple français dans ses comices pour le dimanche 8 mai. Voici le texte de ce décret.

« NAPOLÉON, etc.;-Notre conseil des ministres entendu; Vu le sénatus-consulte délibéré le 20 avr. présent mois, Avons décrété et décrétons ce qui suit : « ART. 1. Le Peuple français est convoqué dans ses comices le dimanche 8 mai prochain, pour accepter ou rejeter le projet de plébiscite suivant :

« Le Peuple approuve les réformes libérales opérées a dans la Constitution depuis 1860, par l'Empereur, « avec le concours des grands Corps de l'Etat, et ratifie « le sénatus-consulte du 20 avr. 1870. »

« 2. Le vote aura lieu à la commune conformément à l'art. 3 du décret du 2 févr. 1852 et d'après les listes électorales arrêtées le 31 mars dernier.

« 3. Les électeurs momentanément absents de leur domicile seront admis à voter dans le lieu actuel de leur résidence, mais seulement sur la production d'un extrait de la liste électorale de leur commune, constatant leur inscription, et certifié par le maire.

« 4. Seront rayés des listes électorales les noms des individus décédés depuis le 31 mars ou qui auraient perdu la jouissance de leur droit de vote.

« A cet effet, un tableau rectificatif sera publié et affiché dans chaque commune cinq jours avant la réunion des électeurs.

« 5. Le scrutin sera ouvert le dimanche 8 mai, dans chaque commune, depuis six heures du matin jusqu'à six heures du soir.

« Toutefois, les préfets, sur la demande des maires, pourront autoriser l'ouverture des opérations électorales à cinq heures du matin. L'arrêté préfectoral devra être affiché dans la commune trois jours avant le scrutin.

« 6. Le vote aura lieu au scrutin secret par oui ou par non au moyen d'un bulletin manuscrit ou imprimé.

« Le dépouillement des votes suivra immédiatement la clôture du scrutin.

a 7. Les électeurs de l'armée de terre et de mer voteront dans le lieu de leur garnison ou résidence au moment du vote.

« Chacune des sections militaires ou maritimes sera présidée par le chef le plus élevé en grade.

« 8. Le recensement des votes de chaque département sera fait en séance publique par une commission de trois membres du conseil général désignés par le préfet.

« 9. Le recensement général des votes aura lieu au sein du Corps législatif, etc. >>

par un arrêté spécial, les modifications que pourraien t comporter les dispositions du décret du 23 avr. susvisé, en raison du régime administratif de l'Algérie. « 4. Nos ministres, etc. >>

Le même jour, l'Empereur a adressé au Peuple français la proclamation suivante :

« Français, La Constitution de 1852, rédigée en vertu des pouvoirs que vous m'aviez donnés, et ratifiée par les 8 millions de suffrages qui ont rétabli l'Empire, a procuré à la France dix-huit années de calme et de prospérité qui n'ont pas été sans gloire; elle a assuré l'ordre et laissé la voie ouverte à toutes les améliorations. Aussi, plus la sécurité s'est raffermie, plus il a été fait une large part à la liberté.

« Mais des changements successifs ont altéré les bases plébiscitaires qui ne pouvaient être modifiées sans un appel à la Nation. Il devient donc indispensable que le nouveau pacte constitutionnel soit approuvé par le peuple, comme l'ont été jadis les Constitutions de la République et de l'Empire. A ces deux époques, on croyait, ainsi que je le crois moi-même aujourd'hui, que tout ce qui se fait sans vous est illégitime.

« La Constitution de la France impériale et démocratique, réduite à un petit nombre de dispositions fondamentales qui ne peuvent être changées sans votre assentiment, aura l'avantage de rendre définitifs les progrès accomplis et de mettre à l'abri des fluctuations politiques les principes du Gouvernement. Le temps perdu trop souvent en controverses stériles et passionnées pourra être plus utilement employé désormais à rechercher les moyens d'accroître le bien-être moral et matériel du plus grand nombre.

« Je m'adresse à vous tous qui, dès le 10 déc. 1848, avez surmonté tous les obstacles pour me placer à votre tête, à vous qui, depuis vingt-deux ans, m'avez sans cesse grandi par vos suffrages, soutenu par votre concours, récompensé par votre affection. Donnez-moi une nouvelle preuve de confiance. En apportant au scrutin un vote affirmatif, vous conjurerez les menaces de la révolution, vous asseoirez sur une base solide l'ordre et la liberté, et vous rendrez plus facile, dans l'avenir, la transmission de la Couronne à mon Fils.

« Vous avez été presque unanimes, il y a dix-huit ans, pour me conférer les pouvoirs les plus étendus; soyez aussi nombreux aujourd'hui pour adhérer à la transformation du régime impérial. Une grande nation ne saurait atteindre tout son développement sans s'appuyer sur des institutions qui garantissent à la fois la stabilité et le progrès.

a A la demande que je vous adresse de ratifier les réformes libérales réalisées dans ces dix dernières années, répondez OUI. Quant à moi, fidèle à mon origine, je me pénétrerai de votre pensée, je me fortifierai de votre volonté, et, confiant dans la Providence, je ne cesserai de travailler sans relâche à la prospérité et à la grandeur de la France. NAPOLÉON.>>

adressée par les ministres aux fonctionnaires de l'Empire: Et le lendemain 24 avril, la circulaire suivante a été

« Messieurs, l'Empereur adresse un appel solennel à la nation. En 1852, il lui a demandé la force pour assurer l'ordre; l'ordre assuré, il lui demande, en 1870, la force pour fonder la liberté.

<< Conflant dans le droit qu'il tient de huit millions de suffrages, il ne remet pas l'Empire en discussion; il ne soumet au vote que sa transformation libérale.

« Voter oui, c'est voter pour la liberté.

« Le parti révolutionnaire qualifie d'attentat contre la souveraineté nationale l'hommage que l'Empereur rend à la souveraineté nationale en consultant le peuple, et il conseille de voter non.

« Les vrais amis de la liberté, malgré des dissentiments de détail, marcheront avec nous. Peuvent-ils ignorer que s'abstenir ou voter non, ce serait fortifier ceux qui ne combattent la transformation de l'Empire que pour détruire avec lui l'organisation politique et sociale à laquelle la France doit sa grandeur?

« Au nom de la paix publique et de la liberté, au nom de l'Empereur, nous vous demandons à vous tous, nos collaborateurs dévoués, d'unir vos efforts aux nôtres.

« C'est au citoyen que nous nous adressons; nous vous transmettons, non pas un ordre, mais un conseil patriotique il s'agit d'assurer à notre pays un tranquille avenir, afin que, sur le trône comme dans la plus humble demeure, le Fils succède en paix à son Père.

« Recevez, etc. » (Suivent les signatures de tous les ministres).

Voici maintenant le texte de la déclaration du Corps législatif relative au recensement général des votes émis sur le projet de plébiscite soumis le 8 mai 1870 à l'acceptation du Peuple français (18 mai 1870, Bull. of. 1802, n. 17712.

« LE CORPS LEGISLATIF,-Vu le sénatus-consulte en date du 20 avr. 1870 ;-Vu le décret impérial du 23 du même mois, appelant le Peuple français dans ses comices pour accepter ou rejeter le projet de plébiscite soumis à son approbation; - Après avoir examiné et vérifié, dans les séances de ses bureaux des 13, 14, 16, 17 et 18 mai courant, les procès-verbaux du vote des quatre-vingtneuf départements, ainsi que ceux de l'Algérie et des armées de terre et de mer; Après avoir entendu, dans sa séance publique de ce jour, les rapports qui lui ont été faits au nom de ses bureaux et avoir consacré par un vote, à la suite de chacun de ces rapports, la régularité des opérations et l'exactitude des chiffres recensés, tels qu'ils sont établis dans le tableau annexé au présent procès-verbal, Constate :

a Que les opérations du vote ont été régulièrement accomplies;

« Que le recensement général des suffrages émis sur le projet de plébiscite a donné :

« Sept millions trois cent cinquante mille cent quarante-deux (7,350,142) bulletins portant le mot OCI; « Un million cinq cent trente-huit mille huit cent vingtcinq (1,538,825) bulletins portant le mot NON; «Cent douze mille neuf cent soixante-quinze (112,975) bulletins nuls.

a En conséquence, le Corps législatif - Déclare : « Que le Peuple français, convoqué dans ses comices le 8 mai 1870, a accepté le plébiscite suivant :

« Le Peuple approuve les réformes libérales opérées

«< dans la Constitution depuis 1860, par l'Empereur,

« avec le concours des grands Corps de l'Etat, et ratif « le sénatus-consulte du 20 avr. 1870. >>

« Cette déclaration est accueillie par les cris de: Vit l'Empereur ! »>

Le décret qui précède a été rendu exécutoire en Algérie par un autre décret du même jour, 23 avr. (Bull. off. Recensement général des Votes émis sur le projet de Plebiscite soumis, le 8 mai 1870, à l'acceptation 1796, n. 17646) ainsi conçu :

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« NAPOLÉON, etc.;-Notre conseil des ministres entendu; Vu le sénatus-consulte délibéré le 20 avr. présent mois; - Vu notre décret de ce jour, convoquant le Peuple français dans ses comices le 8 mai 1870, pour accepter ou rejeter le projet de plébiscite suivant : « Le Peuple approuve les réformes libérales opérées a dans la Constitution depuis 1860, par l'Empereur, « avec le concours des grands Corps de l'Etat, et ratifie

du Peuple français.

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a le sénatus-consulte du 20 avr. 1870.-Avons décrété et décrétons ce qui suit :

« 3. Le gouverneur général est autorisé à déterminer,

« ART. 1°. Le décret du 23 avr. susvisé est rendu exécutoire en Algérie.

« 2. Sont appelés à voter tous les citoyens français ou naturalisés Français inscrits sur les listes électorales dressées en exécution du décret du 27 déc. 1866, relatif à l'organisation municipale en Algérie.

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La déclaration qui précède a été présentée à l'Empereur le 21 mai (V. au Journ. off. du 22, le discours prononcé à cette occasion par M. Schneider, président du Corps législatif, et la réponse de l'Empereur.)

Depuis lors, un recensement plus complet et la rectification de quelques erreurs ont donné les résultats définitifs suivants :

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V. Journ. off. du 19 juin 1870, p. 1042, 4° col.

EXPOSÉ DES MOTIFS.

(Par Son Exc. M. ÉMILE OLLIVIER, garde des sceaux, ministre de la justice et des cultes).

Messieurs les Sénateurs,

La lettre de l'Empereur au garde des sceaux (a) vous a déjà fait connaître l'objet du sénatus-consulte que nous avons l'honneur de vous présenter. Il confère au Sénat les attributions d'une chambre législative : il lui retire le pouvoir constituant et le restitue à la nation.

I

L'existence d'une seconde Chambre est considérée par les publicistes comme un axiome de la science politique; par les peuples libres, comme une garantie de la stabilité sociale.

La chute des constitutions, soit monarchiques, soit républicaines, qui se sont refusées à cette nécessité, n'est pas moins significative que la durée de celles qui s'y sont pliées; l'impuissance de la Constitution du 3 septembre 1791 et de celle du 4 novembre 1848 ne prouve pas moins que l'énergique vitalité de la Constitution anglaise ou américaine. Qui pourrait, en effet, raisonnablement méconnaître que tout ne doit pas être accordé à la force d'impulsion, que, dans la nature comme dans la société, la part doit être faite à la force de résistance, et que le progrès n'est assuré que s'il est la résultante naturelle de cette double action? Sans doute les assemblées uniques ne sont pas néessairement hostiles à l'esprit de conservation: souvent elles l'ont servi avec courage; quelquefois, néanmoins, subissant la pression du peuple, « dont la nature est, selon l'expression de Montesquieu, d'agir par passion, elles ont subordonné les intérêts permanents aux entraînements passagers. Il est désirable alors qu'une seconde assemblée, plus maîtresse d'elle-même et moins soumise aux influences du jour, empêche, ou tout au moins ralentisse les mouvements précipités ou irréfléchis.

Une seconde chambre, composée de tous ceux qui se sont illustrés dans les carrières civiles ou militaires, serait utile, même si elle n'avait que l'effet d'habituer au respect une société qui ne s'est pas toujours rappelé assez combien le culte du passé rend un peuple digne des bonnes fortunes de l'avenir. Mais dans une monarchie, une seconde chambre n'a pas seulement une action morale; elle est l'intermédiaire naturel entre le pouvoir héréditaire et le pouvoir électif; elle prévient, elle apaise, elle adoucit les chocs et elle assure une protection de plus au monarque, déjà couvert par la responsabilité ministérielle.

Dans l'organisation actuelle, on ne saurait dire qu'il existe deux chambres. Le Sénat et le Corps législatif se meuvent dans deux sphères différentes; les lois constitutionnelles sont réservées à l'un et les lois ordinaires à l'autre; de telle sorte qu'il existe une constituante et une législative juxtaposées plutôt que deux chambres législatives.

L'Empereur a compris les inconvénients de ce régime, et il a accordé déjà au Sénat une certaine participation au pouvoir législatif, en 1867 par le veto suspensif, en 1869 par le veto absolu. Mais cette participation n'est pas suffisante. On en comprend l'efficacité lorsque l'assemblée législative adopte des projets vainement combattus par les ministres : le Sénat peut alors venir en aide au Gouvernement. Mais que ferait le Sénat si l'assemblée législative rejetait systématiquement les projets présentés par la Couronne? A quoi lui servirait son veto? C'est le droit d'approuver qu'il lui faudrait alors; et comment l'exercerait-il à l'occasion des lois qui ne lui seraient pas même soumises? La situation serait bien

(a) V. suprà, note 3.

différente si le Gouvernement pouvait, à son choix, apporter ses propositions à l'une ou à l'autre assemblée.

Sans supposer les cas extrêmes que le patriotisme du Corps législatif rend improbables, il n'est pas téméraire de penser que certaines lois de législation, une révision de nos codes, par exemple, gagneraient à être d'abord préparées par une assemblée où siégent en grand nombre des jurisconsultes, des magistrats, des hommes rompus aus affaires.

Nous vous proposons done de déclarer que le Sénat partagera le pouvoir législatif avec l'Empereur et le Corps législatif. Comme eux, il aura l'initiative et le vote des lois. Seulement, conformément à une règle constante, les lois d'impôts devront être d'abord adoptées par le Corps législatif.

Il est difficile de toucher aux attributions essentielles d'un corps politique sans être conduit à rechercher s'il ne conviendrait pas de changer aussi le mode selon lequel il se recrute. On n'y a pas manqué à l'égard du Sénat, et quelques-uns ont proposé de remettre la nomination des sénateurs aux conseils généraux.

Nous n'avons pas accueilli ce système. Le droit de choisir les membres d'une seconde chambre est, en France, un des attributs de la Couronne. Le peuple, en instituant la dynastie, lui a délégué ce droit, aussi bien que celui de nommer les magistrats; l'inamovibilité a paru, dans les deux cas, la sauvegarde suffisante de l'indépendance de l'autorité. On a rapproché à tort les conseils généraux des législatures américaines. Les conseils généraux, même après que leurs pouvoirs auront été accrus par une loi de décentralisation, n'auront qu'une ressemblance bien éloignée avec les législatures américaines, qui sont de véritables parlements. En Amérique, du reste, l'organisation du Sénat, dans toutes ses parties, n'est que la conséquence du régime fédératif.

Tous les systèmes électifs qui ont été soutenus jusqu'à ce jour ne nous ont pas paru plus satisfaisants. Ils affaibliraient le Sénat au lieu de le fortifier, et le réduiraient à n'être plus que la contrefaçon effacée du Corps législatif. Pourquoi, d'ailleurs, dans un grand pays de suffrage universel, tout livrer aux chances de l'élection? Pourquoi ne pas se réserver le moyen de récompenser des services éminents, de grouper les illustrations du pays, d'utiliser leur expérience, et, en même temps, d'introduire dans la vie publique, de former à l'étude, à la discussion, au maniement des affaires, des hommes distingués qui, n'ayant ni l'influence locale ni la faveur populaire qui assurent les succès électoraux, resteraient toute leur vie à l'écart, inutiles et impatients, si le pouvoir n'était pas laissé à l'Empereur de les reconnaître, de les appeler et de les mettre en communication avec le pays?

Il existe toutefois dans l'organisation du Sénat une lacune qu'il importe de combler. La Chambre législative contient le Souverain par le vote des subsides et des lois et par la responsabilité ministérielle; elle-même est contenue par le contrôle du Sénat et par le droit de dissolution de l'Empereur. Le Sénat n'est contenu par personne. Supposez-le en lutte avec l'autre Chambre et le Souverain, comme cela est arrivé en France à propos de la conversion des rentes, en Angleterre à propos de la réforme électorale, il n'existe aucun moyen de dénouer le conflit, et un seul des pouvoirs pourrait indéfiniment paralyser l'action des deux autres. Il était donc indispensable d'introduire dans la Constitution un principe qui tint lieu, à l'égard de la Chambre inamovible, du droit de dissolution auquel est exposée la Chambre temporaire. C'est pourquoi nous vous proposons de décider que l'Empereur aura la faculté d'augmenter le nombre des sénateurs. Ainsi l'influence de la nation pourra s'exercer d'une manière directe sur un corps qui y serait soustrait s'il restait fermé, Mais le nombre des sénateurs ne pourra jamais dépasser les deux tiers du nombre des députés, ni le chiffre des sénateurs nommés annuellement s'élever au-dessus de vingt. Si, dans la crainte de subir la prépondérance du Sénat, on détruisait son individualité, on irait d'un extrême à l'autre, et au lieu de perfectionner l'institution, on l'aurait compromise.

II

Dès que le Sénat aura été associé au pouvoir législa tif, il ne sera plus possible de lui maintenir le droit exclusif de modifier la Constitution, car, au lieu d'être un modérateur, il deviendrait un dominateur. Mais à qui confier cette mission? Nous croyons qu'il y a lieu de

distinguer entre les différents articles de la Constitution. Quelques-uns ne sont que la reproduction textuelle ou la conséquence prochaine ou nécessaire des dispositions plébiscitaires; d'autres sont des règles organiques d'une importance moindre. Nous vous proposons de déclarer que ces dernières dispositions seront du domaine légis latif, que dès lors il appartiendra au Corps législatif aussi bien qu'au Sénat et à l'Empereur d'en demander la révision, et qu'aucune des modifications ainsi opérées par l'un des trois pouvoirs ne sera valable qu'après le vote ou la sanction des deux autres.

Quant à la partie de la Constitution qui reproduit les dispositions plébiscitaires, ou qui s'y rapporte étroitement, nous en avons fait la substance même du pouvoir constituant, et pour que ce partage ait un caractère anthen, tique et définitif, nous avons résumé dans une annexe toutes les dispositions de la Constitution actuelle qui, conservant leur nature primitive, formeront la Constitu tion de l'Empire; tout le reste n'aura plus que la valeur d'une loi.

Ainsi réduite, la Constitution ne contient que ce qui se rattache au droit de la dynastie et à l'organisation des pouvoirs publics. Dès lors nous n'avons pas trouvé d'inconvénients à la protéger contre des changements trop faciles ou trop fréquents; nous sommes revenus à la rigueur des principes; nous avons restitué le pouvoir constituant à la nation entière; elle seule pourra désormais modifier le pacte fondamental, sur la proposition de l'Empereur. La Constitution ne sera pas immuable, mais un plébiscite seul pourra la perfectionner. On a réclamé autrefois dans le parti démocratique la législa tion directe par le peuple. Cette prétention, chimérique pour les lois ordinaires, est fondée en ce qui touche les lois constitutives, de nature à se ramener à quelques points simples, faciles à formuler et à saisir.

La nécessité de procéder par plébiscites ne rend pas les progrès impossibles, le vote d'un plébiscite n'offrant pas plus de difficultés que la réunion d'une Constituante ou d'une Convention elle n'a pour effet que de rendre plus longue et plus sérieuse la préparation qui précédera les réformes. Il est désirable qu'il en soit ainsi, Les con troverses constitutionnelles trop prolongées irritent, divisent et sont un obstacle à la tâche journalière des gouvernements. Pendant qu'on s'agite à propos de la pondération des pouvoirs, on ne peut étudier les réformes pratiques ni se consacrer à l'amélioration morale, intellectuelle et matérielle du plus grand nombre, qui est le but suprême de la politique.

A quoi bon, d'ailleurs, tant légiférer ? Ainsi que l'a dit excellemment Joseph de Maistre de la Constitution de nos voisins : « La véritable constitution est cet esprit public, admirable, unique, infaillible, au-dessus de tout éloge, qui mène tout, qui conserve tout, qui sauve tout ce qui est écrit n'est rien... »

III

Nous pouvons maintenant nous rendre compte de ce qui s'est passé depuis 1852.

En principe, ainsi que nous l'avons déjà rappelé, le pouvoir constituant réside dans la nation entière, puisqu'il est l'essence même de la souveraineté. En réalité ce pouvoir a été rarement exercé par la nation elle-même. Dans l'antiquité, il était délégué à un seul, au législateur, selon l'expression de Rousseau. Depuis notre révolution, il a été délégué à des assemblées dites Constituante ou Convention; en 1852, le peuple a prononcé directement et fixé lui-même ses destinées. Mais les plébiscites n'ont réglé que les principes fondamentaux du nouveau gouvernement; le soin de tirer de ces principes les conclusions pratiques, les conséquences néces saires, a été confié par le suffrage populaire au Souve rain assisté d'un Sénat composé des illustrations du pays. Ainsi, en 1851 et en 1852, le peuple a fait deux choses: il s'est servi directement d'une partie de son pouvoir constituant; il en a délégué l'autre à l'Empereur. Il a rendu des plébiscites et autorisé des sénatusconsultes.

La limite dans laquelle devait se mouvoir le sénatusconsulte était fixée par les termes et par les motifs de la délégation consentie. On ne pouvait s'y méprendre. On sortait d'une révolution; chacun avait pu se convaincre, par l'expérience personnelle, du péril des innovations brusques et des hasards des transformations violentes. On voulait donc, avant tout, l'ordre. Mais, soit que les anciennes traditions n'eussent pas été étouf

fées dans les cœurs par les craintes présentes, soit que la clairvoyance logique, qui est le don de notre race, survivant aux entraînements d'une réaction, n'ait pas permis d'oublier qu'une dictature perpétuelle serait le plus grave et le plus humiliant des désordres; gråce aussi à la sagesse du Prince qui, « maître de tout, n'a voulu être maître de rien, » le peuple ne délégua pas son pouvoir constituant pour qu'il en fût fait usage contre la liberté; au contraire, il confia au Souverain qu'il s'était donné pour chef la mission d'établir la liberté ; mais, la voulant solide, il ne la demanda que progressive, et dégoûté par les événements du désir des innovations brusques et du goût des systèmes absolus, il laissą à son élu le pouvoir de déterminer l'heure à laquelle le développement de chaque liberté serait.devenu opportun,

Tel est le pacte qui a été conclu en 1851 et 1839 entre le suffrage universel et l'héritier du nom de Napoléon. Ce pacte a été exécuté. De nombreux sénatusconsultes ont été rendus. Il n'en est aucun qui n'ait consacré une conquête de la liberté. La préférence a d'abord été pour les libertés civiles. A partir de 1860, les libertés politiques ont eu leur tour: elles ne l'ent plus perdu. Il suffit de rappeler le 19 janvier et le 8 septembre. De progrès en progrès, la France est arrivée sans secousses, à travers des luttes fécondes qui n'ont pas laissé de vaincus, à se donner un gouvernement fort et libre qui, sans affaiblir aucun des ressorts essentiels du pouvoir, ne décourage aucune espérance d'améliora tion, qui, indépendant de ceux qui veulent l'entrainer aussi bien que de ceux qui veulent le retenir, assure les destinées de la démocratie par l'établissement d'aq gouvernement constitutionnel.

Lorsqu'on consulte les témoignages écrits que les obe servateurs des faits politiques nous ont laissés, on est frappé de l'unanimité avec laquelle, depuis Aristote el Polybe jusqu'à Benjamin Constant, tous se prononcent contre les gouvernements simples. Quels qu'ils soient, monarchiques, aristocratiques ou démocratiques, ils ne tardent pas à périr, par l'exagération du défaut qui leur est inhérent. Les démocraties surtout sont menacées lorsqu'elles sont exclusives. Elles tournent vite à la li cence et à la dictature, qui en est la conséquence et le correctif. Pour que la démocratie, cessant d'être un épouvantail passager, devienne la source d'un gouver▾ nement durable, pour qu'on lui doive ces a temps d'or où chacun peut adopter et défendre l'opinion qu'il préfère », elle doit être tempérée par l'introduction, ou d'un élément conservateur, ou d'un élément monarchique. Le gouvernement vénitien a paru à ces publicistes, ainsi qu'à Paruta, à Fra Paolo Sarpi et à toute l'école italienne, le meilleur gouvernement qu'il y ait eu, non-seu, lement dans ces temps, mais même dans l'antiquité, parce qu'avec son trône ducal, son grand conseil et son sénat, il participait de toutes les espèces de gouverne¬ ment, et que par cette combinaison les défauts de chacun d'entre eux étaient corrigés.

Ils s'accordaient, au contraire, à reconnaître que Flo➡ rence, malgré ses révolutions incessantes et le génie de ses citoyens, n'était jamais parvenue à goûter la véri table liberté, parce qu'elle avait toujours oscillé entre des gouvernements simples, tantôt celui d'un seul, tantôt celui de plusieurs ou de tous..

Dans les temps modernes, beaucoup d'esprits élevés ont préféré le gouvernement constitutionnel à toutes les autres formes de gouvernement, parce qu'il est la forme la plus parfaite du gouvernement mixte. Montesquieu el Voltaire ont parlé de la constitution anglaise avec autant d'admiration que Machiavel et Guicciardin avaient parlé de la Constitution vénitienne; et après avoir assisté à toutes les expériences, Napoléon Ier a légué à ses successeurs une constitution parlementaire, comme la plus haute et la dernière de ses conceptions.

L'Amérique du Nord, seule, a trouvé dans des circons tances de lieu, de temps et de race, les contre-poids que nos sociétés, resserrées par l'espace, et dominées par un passé séculaire, n'ont pu s'assurer que par des combinaisons politiques. Voilà pourquoi elle nous offre le spectacle d'un peuple ayant grandi sous la démocratie absolue. Les mêmes conditions ne s'étant pas rencon trées dans l'Amérique du Sud, l'expérience n'a pas e le même succès.

En France, les gouvernements constitutionnels ont en le tort d'accorder à l'élément monarchique ou conservateur plus qu'à l'élément populaire. Dès lors, il n'y avait plus mélange des formes diverses, mais prépondérance

de deux d'entre elles sur la troisième. C'est là ce qui a compromis deux fois parmi nous la cause du gouvernement constitutionnel. Rien de tel n'est plus à redouter. Dans le gouvernement constitutionnel de l'Empire, le principe démocratique, poussé jusqu'au suffrage universel, a non moins de force que les autres principes, et l'équilibre est réel. C'est par là que la constitution impériale se distingue des Chartes de 1814 et de 1830 dont elle se rapproche par tant d'autres points; c'est par là qu'elle mérite d'être considérée comme une œuvre originale qui sera imitée.

Messieurs les sénateurs, nous avons l'espérance que vous approuverez le sénatus-consulte que nous vous proposons. Eût-il pour résultat de diminuer votre pouvoir, vous n'hésiteriez pas à accomplir un sacrifice réclamé par l'intérêt public. Mais vous êtes les premiers intéressés à la transformation constitutionnelle. Quoique le pouvoir constituant fût un privilége important, les occasions de l'exercer ne se présentaient pas assez souvent pour occuper une grande assemblée. Votre association à l'activité législative mettra bien mieux en relief votre expérience et vos lumières. Le pays gagnera ce que vous aurez gagné vous-mêmes. Ses institutions affermies, il sentira s'accroître la sécurité du présent, la confiance en l'avenir, et des facilités nouvelles seront données à ces réconciliations et à ces rapprochements qui, loin de mettre l'Empire en péril, sont pour lui une force et un honneur.

En terminant, notre dernier mot doit être consacré au Souverain éclairé qui a pris l'initiative de cette réforme décisive. Plutarque a dit que « ce qu'un homme peut faire de plus grand, c'est de donner la liberté à sa pátrie, quand il tient le pouvoir absolu. » L'Empereur a cette gloire. Nous ignorons qui, dans l'histoire, la partagera avec lui.

PROJET DE SÉNATUS-CONSULTE.

Art. 1o Le Sénat partage le pouvoir législatif avec l'Empereur et le Corps législatif.

Il a l'initiative des lois.

Néanmoins, toute loi d'impôt doit être d'abord votée par le Corps législatif.

Art. 2. Le nombre des sénateurs peut être élevé jusqu'aux deux tiers de celui des membres du Corps législatif, non compris les sénateurs de droit.

L'Empereur ne peut nommer plus de vingt sénateurs par an.

Art. 3. Le pouvoir constituant, attribué au Sénat par les art. 31 et 32 de la Constitution du 14 janvier 1852, cesse d'exister.

Art. 4. Les dispositions annexées au présent sénatusconsulte, et qui sont comprises dans les plébiscites des 14-21 décembre 1851 et des 21-22 novembre 1852, ou qui en découlent, forment la Constitution de l'Empire.

Art. 5. La Constitution ne peut être modifiée que par le peuple, sur la proposition de l'Empereur.

Art. 6. Sont abrogés le § 2 de l'art. 25, et les art. 19, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 32, 33, 35, 40, 41, 52 et 57 de la Constitution, ainsi que toutes les dispositions contraires au présent sénatus-consulte, sans préjudice de l'abrogation résultant déjà tant du plébiscite des 21-22 novembre 1852, que des sénatus-consultes rendus depuis, et notamment, de celui du 8 septembre 1869. Art. 7. Les dispositions de la Constitution du 14 janvier 1852, et celles des sénatus-consultes promulgués depuis cette époque qui ne sont pas formellement ou im plicitement abrogées, ou qui ne sont pas reproduites dans l'annexe de l'art. 4, auront là force d'une loi. Suit l'annexe ainsi conçue:

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adopter les enfants et descendants légitimes, dans la ligne masculine des frères de l'Empereur Napoléon I**. Les formes de l'adoption sont réglées par une loi.

Sí, postérieurement à l'adoption, il survient à Napoléon III des enfants mâles, ses fils adoptifs ne pourront être appelés à lui succéder qu'après ses descendants légitimes.

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L'adoption est interdite aux successeurs de Napoléon III et à leur descendance. IV. A défaut d'héritier légitime direct ou adoptif, sont appelés au trône le Prince Napoléon Bonaparte et sa descendance directe et légitime, de mâle en mâle, par ordre de primogéniture, et à l'exclusion perpétuelle des femmes et de leur descendance.

V. — A défaut d'héritier légitime ou d'héritier adoptif de Napoléon III, et des successeurs en ligne collatérale qui prennent leurs droits dans l'article précédent, le peuple nomme l'Empereur et règle, dans sa famille, l'ordre héréditaire de måle en måle, à l'exclusion perpétuelle des femmes et de leur descendance.

Le projet de plébiscite est successivement délibéré par le Sénat et par le Corps législatit sur la proposition des ministres formés en conseil de Gouvernement.

Jusqu'au moment où l'élection du nouvel Empereur est consommée, les affaires de l'État sont gouvernées par les ministres en fonctions qui se forment en conseil de Gouvernement et délibèrent à la majorité des voix.

VI. Les Membres de la famille de Napoléon III, appelés éventuellement à l'hérédité et leur descendance des deux sexes, font partie de la Famille Impériale.

Ils ne peuvent se marier sans l'autorisation de l'Empereur. Leur mariage, fait sans cette autorisation, emporte privation de tout droit à l'hérédité, tant pour celui qui l'a contracté que pour ses descendants.

Néanmoins, s'il n'existe pas d'enfant de ce mariage, en cas de dissolution pour cause de décès, le Prince qui l'aurait contracté recouvre ses droits à l'hérédité.

L'Empereur fixe les titres et les conditions des autres membres de la famille.

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IX, Les Princes français sont membres du Sénat et du Conseil d'Etat, quand ils ont atteint l'âge de dixhuit ans accomplis. Ils ne peuvent y siéger qu'avec l'agrément de l'Empereur.

TITRE III.-Formes du Gouvernement de l'Empereur,

X.-L'Empereur gouverne avec le concours des ministres, du Sénat, du Corps législatif et du conseil d'Etat.

XI. La puissance législative s'exerce collectivement par l'Empereur, le Sénat et le Corps législatif.

XII. - L'initiative des lois appartient à l'Empereur, au Sénat et au Corps législatif. Néanmoins toute loi d'impôt doit être d'abord votée par le Corps législatif.

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TITRE IV. - De l'Empereur.

XIII. L'Empereur est responsable devant le peuple français, auquel il a toujours le droit de faire appel. XIV. L'Empereur est le chef de l'Etat. Il com. mande les forces de terre et de mer, déclare la guerre, fait les traités de paix, d'alliance et de commerce, nomme à tous les emplois, fait les règlements et décrets nécessaires pour l'exécution des lois. XV. - La justice se rend en son nom. XVI. Il a le droit de faire grâce et d'accorder des amnisties.

-

XVII. Il sanctionne et promulgue les lois.

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Ils ont entrée dans l'une et dans l'autre Assemblée et doivent être entendus toutes les fois qu'ils le demandent. XXI. Les ministres, les membres du Sénat, du Corps législatif et du Conseil d'Etat, les officiers de terre et de mer, les magistrats et les fonctionnaires publics prêtent le serment ainsi conçu: « Je jure obéissance à la Constitution et fidélité à l'Empereur, >>

XXII. Les sénatus-consultes sur la dotation de la Couronne et la liste civile, des 12 décembre 1852, et 23 avril 1856 demeurent en vigueur.

A l'avenir, la dotation de la Couronne et la liste civile seront fixées, pour toute la durée du règne, par la législature qui se réunira après l'avènement de l'Empe

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Le président et les vice-présidents du Sénat sont nommés par l'Empereur.

L'Empereur convoque et proroge le Sénat.

Les séances du Sénat sont publiques.

La demande de cinq membres suffit pour qu'il se forme en comité secret.

XXVII. Le sénat est le gardien du pacte fondamental et des libertés publiques (Reproduction du plébiscite).

I discute et vote les projets de lois et d'impôt.
TITRE VI. - Du Corps législatif.

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versel sans scrutin de liste.

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Ils sont nommés pour une durée qui ne peut être moindre de six ans.

XXXI. Le Corps législatif discute et vote les projets de lois et l'impôt.

XXXII. Le Corps législatif élit,

l'ouverture de

chaque session, les membres qui composent son bureau. XXXIII. L'Empereur convoque, ajourne, proroge et dissout le Corps législatif.

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De la commission du Sénat. (Par M. le premier président DEVIENNE.)

Messieurs les Sénateurs,

1. La commission à laquelle vous avez confié l'examen du projet du sénatus-consulte présenté par le Gouvernement de l'Empereur a commencé immédiatement

son travail et l'a poursuivi sans relâche. Elle a pensé que plus la décision proposée était considérable, moins l'attente devait être prolongée, et que les intérêts du pays demandaient que les incertitudes fussent autant que possible abrégées.

La Constitution de 1852, promulguée après des années d'agitations extrêmes, devait avant tout pourvoir aux nécessités du moment, c'est-à-dire constituer une autorité puissante, afin de rétablir l'ordre et le calme dans le pays. Cette Constitution a fait son œuvre. Au travers des difficultés inséparables de la vie des nations, elle a donné près de vingt années de paix publique; mais, par ce résultat même, la confiance des générations nouvelles s'est établie; ceux qui avaient vu les mauvais jours se sont rassurés, et la nécessité d'un pouvoir concentré s'est effacée chaque jour de la pensée générale.

Attentif à ce mouvement inévitable des esprits, l'Empereur a successivement abandonné une partie du pouvoir que la confiance de la nation avait remis en ses mains. Il avait annoncé dès le premier jour le Gouverne ment complétement libéral qu'il vous propose aujourd'hui d'établir. Avant d'examiner en détail les dispositions du projet et d'en apprécier, autant qu'il est possible, les conséquences, n'est-il pas juste d'exprimer une sympathique admiration pour le Souverain qui, appuyé sur l'autorité d'un nom glorieux entre tous et sur une acclamation populaire unanime, a conduit en quelques années son pays à la liberté la plus étendue qu'un grand Etat de l'Europe ait jamais conquise. Quand les nuages qui entourent inévitablement toute renommée vivante seront dissipés, quand la poussière que soulèvent les passions sera tombée, le fait qui va s'accomplir apparaîtra dans sa véritable grandeur; et l'histoire rendra à son auteur une justice éclatante.

Pour vous rendre compte, Messieurs les Sénateurs, du travail de votre commission, il est nécessaire de vous exposer d'abord la marche qu'elle a suivie.

II. Elle a eu, en premier lieu, à examiner les innovations que contenait le texte du sénatus-consulte. C'est là que se trouve toute la vie de la législation nouvelle, puis elle en a contrôlé l'application dans le projet de Constitution qui vous a été présenté sous le titre d'annexe.

Ces deux marches successives sur le même terrain étaient indispensables pour la commission; mais elle peut vous en épargner une. En effet, elle a reconnu que cette division en sénatus-consulte contenant les dispositions principales, et en annexe les appliquant au texte de la Constitution, ne devait pas être maintenue. Indépendamment de l'espèce d'anomalie qui se trouve à placer la Constitution du pays comme une note ou appendice à la suite d'une autre décision, cette forme manque de la simplicité qui doit accompagner les lois importantes et plus encore celles dont plusieurs dispositions peuvent être soumises à la ratification d'un peuple tout entier. C'est seulement des modifications que le sénatusconsulte introduit dans la Constitution que nous avons à vous entretenir, n'ayant point à appeler votre attention sur les articles qui ne font que reproduire les règles conformes aux plébiscites et à la Constitution existante sans rien innover.

III. Les art. 1 à 9 se bornent à rappeler la reconnaissance des principes proclamés en 1789 comme base du droit public des Français; le rétablissement de la dignité impériale dans la personne de Napoléon III, par le vote national des 21 et 22 novembre 1852; les règles de l'hérédité dans sa descendance et celles qui déterminent la situation des membres de sa Famille.

Une seule modification a été faite. Dans l'art. 7, la commission a pensé, d'accord avec le Gouvernement, que les deux derniers paragraphes devaient être supprimés.

IV. Les art. 10, 11 et 12 du projet, que la commission vous propose d'adopter, forment un ensemble où se concentre la principale pensée du projet.

Dans l'esprit de la Constitution de 1852 la mission du Sénat et celle du Corps législatif étaient distinctes. A celui-ci appartenait la législation proprement dite; au Sénat était attribué le droit de modifier la Constitution. En d'autres termes, les lois constitutionnelles étaient placées sous la protection et l'autorité du Sénat, les lois ordinaires sous le contrôle et l'approbation du Corps législatif.

Ces deux droits étaient également limités, et ils devaient l'être. Au premier jour de l'établissement impé

rial, les lois existantes ne devaient pas être facilement mises en discussion. Il faut que les éléments de stabilité aient pris une consistance véritable, que la confiance en la sagesse publique soit autorisée par une longue sécurité, pour que la législation puisse être incessamment livrée aux ébranlements des initiatives.

S'il y a toujours un péril dans une telle épreuve, il eût été bien plus redoutable aux jours d'établissement et de reconstruction politiques. Une indispensable prudence obligeait l'auteur de la Constitution de 1852 à imposer une trêve aux innovations en gardant exclusivement pour le chef de l'Etat le privilége de la présentation des lois. Mais cette situation, résultant de nécessités passagères, ne pouvait être de longue durée. Plus la Constitution de 1852, suivant une expression née depuis, devait être autoritaire, plus elle devait aussi rendre faciles les modifications libérales, et c'est dans cette pensée que le pouvoir constituant du Sénat avait été établi.

Il y a des heures où le mouvement des esprits est tout entier aux entraînements de la liberté, mais il en est d'autres où un sentiment contraire domine les nations comme leurs mandataires; si l'on veut se rendre un compte impartial de la vie politique de ce pays depuis quelques années, on sera conduit à reconnaître que si la Constitution eût élevé devant ses modifications plus de barrières; que si elle eût exigé des assentiments autres que ceux du Sénat et du Souverain, elle fût restée plus longtemps immobile devant le mouvement incessant de l'esprit général. Par l'effet du pouvoir donné au Sénat, elle a pu être à plusieurs reprises ouverte à des propositions libérales. C'est ainsi que, par une marche progressive, l'Empereur et son Gouvernement en sont venus à reconnaître qu'il ne doit être maintenu dans la Constitution française que les dispositions indispensables formant par leur ensemble la règle invariable, dont il ne sera possible de sortir qu'avec l'assentiment de la nation. Un tel système efface le pouvoir constituant de l'Empereur et du Sénat; tout ce qui n'est pas compris dans la Constitution appartient au domaine de la loi.

Est-il besoin de démontrer que le contrôle égal de deux Chambres devient dès lors indispensable ? C'est là une vérité reconnue de tous, c'est la leçon de la philosophie et de l'histoire. L'existence d'une assemblée unique en présence du pouvoir exécutif devient ou l'impuissance ou le despotisme. Il n'est donné qu'à l'autorité contrebalancée d'être utile. Le pouvoir illimité se détruit lui-même ou détruit tout autour de lui. Qu'il s'appelle d'un nom d'homme ou d'un nom d'assemblée, il est incompatible non-seulement avec la liberté, mais avec l'existence même d'une grande nation.

C'est donc dans la voie du gouvernement parlementaire, c'est-à-dire de l'existence de deux Chambres législatives placées à côté du chef de l'Etat, que l'Empereur nous convie à nous engager. Les dispositions de l'acte qui nous est soumis en établissent les règles. Les trois articles que nous examinons en sont la principale organisation.

La puissance législative se partagera désormais entre l'Empereur, le Sénat et le Corps législatif. Ils auront un droit égal d'initiative. La commission a pensé qu'il était convenable d'énoncer que les lois dues à l'initiative du Gouvernement seraient portées, à son choix, devant le Sénat et le Corps législatif, la loi seule d'impôt devant être d'abord votée par le Corps législatif.

V. L'art. 14 déclare que l'Empereur nomme à tous les emplois.

Nos honorables collègues, MM. Rouland et le comte de Butenval, ont proposé d'ajouter: «Il choisit les maires parmi les membres des conseils municipaux. >>

La commission n'a pas cru devoir entrer dans la discussion du principe de cette proposition. Il n'y a pas aujourd'hui de question plus débatfue que celle de la nomination des maires. Incontestablement agents nécessaires du pouvoir exécutif, les maires sont en même temps administrateurs de la commune. De ce double caractère nait la difficulté souvent examinée. Nous n'avons pas pensé qu'elle dût être résolue par la Constitution. Sans doute, un des plus grands intérêts publics se trouve mêlé à cette solution; mais, d'une part, la décision entrainera très-probablement une réglementation de détails qu'une loi constitutionnelle ne doit admettre qu'en présence d'une nécessité absolue, et, d'autre part, dans la situation actuelle des esprits, il a paru qu'il y avait avan

tage à laisser le mode de nomination des maires dans le domaine de la loi.

En conséquence, votre commission a repoussé les amendements.

VI. A l'art. 15, ainsi conçu: « La justice se rend en son nom, » la commission propose d'ajouter : « L'inamovibilité de la magistrature est maintenue. »

Cette disposition, réclamée par des amendements de nos honorables collègues, MM. Rouland et Boinvilliers, a été admise sans difficulté. Son omission dans le projet était le résultat d'une erreur qu'avait amenée la place que la disposition occupait dans la législation actuelle.

L'honorable président Bonjean demandait, en outre, qu'un titre spécial fût consacré au pouvoir judiciaire, ainsi qu'il avait été fait dans plusieurs Constitutions précédentes.

La commission, tout en comprenant la pensée qui avait inspiré notre honorable collègue, n'a pas estimé que l'importance des dispositions présentées fût assez grande pour trouver place dans l'acte constitutionnel. Elle n'a point adopté l'amendement.

VII. L'art. 19 du projet était ainsi rédigé : « Les mimistres ne dépendent que de l'Empereur. Ils délibèrent en conseil sous sa présidence. Ils sont responsables. »

Le premier paragraphe pouvait paraître contradictoire avec le dernier. La commission a voulu changer cette rédaction, qui avait d'ailleurs amené de longues controverses. Elle propose de remplacer le premier paragraphe par ces mots : « L'Empereur nomme et révoque les ministres. >>

La pensée de cette disposition est d'établir que les ministres sont responsables dans toute l'étendue du mot : c'est là une conséquence immédiate de l'adoption du régime parlementaire qu'introduit le sénatus-consulte.

Mais après les avoir déclarés responsables le projet ne disposait nullement sur la mise en action de cett responsabilité. Votre commission a cru nécessaire d'y pourvoir. La Constitution existante donnait le droit d'accusation au Sénat seulement; dans l'esprit de la loi nouvelle, ce droit doit être aussi attribué au Corps législatif. Votre commission vous propose la rédaction suivante :

« L'Empereur nomme et révoque les ministres. « Les ministres délibèrent en conseil sous la présidence de l'Empereur.

« Ils sont responsables.

«Ils ne peuvent être mis en accusation que par le Sénat ou par le Corps législatif. »

VIII. L'article 22 du projet est relatif aux disposi tions qui règlent la dotation de la Couronne et la liste civile.

La commission vous propose d'ajouter dans cet articl les dispositions suivantes :

« Toutefois, il sera statué par une loi dans les cas prévus par les articles 8, 11 et 16 du sénatus-consulte du 12 décembre 1852. »

IX. L'article 23 du projet était ainsi conçu :

« Le Sénat se compose:

« 1o Des cardinaux, des maréchaux, des amiraux; « 2o Des citoyens que l'Empereur élève à la dignité de Sénateur. >>

Cet article a soulevé la question de savoir si la désignation par le Chef de l'Etat doit être soumise à des règles spéciales.

La commission n'a point eu à examiner des systèmes qui placeraient la nomination dans des conditions d'elertion soit absolue, soit de premier degré. Sa pensée, comme la votre sans doute, est que l'origine des den assemblées parlementaires ne doit pas être identique ; car les entraînements deviendraient les mêmes, et les avan tages du double examen disparaîtraient. Or, quel que soit le mode d'après lequel seraient organisées les présentations par une élection préalable, elles entraîneraient inévitablement le choix du Chef de l'Etat et détruiraient indirectement ce choix lui-même.

La nomination par le Souverain a pour elle l'expé rience d'autres nations libres et même de la nôtre. Il est nécessaire de la maintenir.

Plus l'assemblée élue prend d'ascendant, plus il est nécessaire de donner de force aux autres branches du pouvoir. Le suffrage universel augmente cette nécessité

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