a

•

·

disait bien ce qu'il fallait faire quand le conseil de préfecture accordait à la commune l'autorisation de se défendre, mais qu'il gardait le silence sur le cas où le conseil municipal refuserait cette permission. La Chambre admit en principe que le conseil de préfecture devait être appelé à prendre une décision dans l'un comme dans l'autre cas. La commission et son rapporteur revinrent à cet avis, et proposèrent, en ce sens, une nouvelle rédaction dont M. Vivien donna l'explication suivante: Nous avons reconnu que l'objection était fondée, qu'il fallait que, dans tous les cas, la demande allât au conseil de préfecture, ◄ qui examinerait si le conseil municipal avait eu raison d'adhérer à la demande; et c'est pour faire droit à cette objection qu'au lieu de dire : Lorsque le conseil municipal sera d'avis qu'il y a lieu de défendre, le conseil de préfecture autorisera la commune à ester en jugement, ⚫ nous avons dit : « La délibération du conseil municipal (dans tous les cas, qu'elle soit favorable ou contraire) sera transmise au conseil a de préfecture, qui décidera s'il y a lieu d'autoriser la commune à ester en jugement... Il ⚫ ne s'agit là que d'un acte de tutelle administrative, qui ne préjuge rien sur le fond du • procès en lui-même. Si le conseil de préfecture ⚫a autorisé la commune à plaider, on ira devant « les tribunaux; s'il a refusé, on restera dans la situation où l'on était; la commune fera tous les actes qui pourraient résulter de la ⚫ demande formée contre elle, et ces actes seront soumis à toutes les formalités prescrites par la loi. Le rapporteur semble ici admettre l'autorisation de plaider oblige la comque mune à aller devant les tribunaux, et que le refus d'autorisation impose la nécessité d'un accommodement ou d'un acquiescement, comme le paiement de la somme demandée, la livraison de l'immeuble revendiqué, délivrances qui ne devront se faire que dans les formes prescrites par la loi. Quand le rapporteur ajoute : Il ne s'agit la que d'un acte de tutelle administrative qui ne préjuge rien sur le fond du droit, il s'exprime avec une parfaite exactitude, et, en effet, la décision du conseil de préfecture n'est pas un jugement statuant au fond. Il ne fait pas titre pour ou contre celui qui l'obtient. Ce n'est qu'un acte de haute tutelle administrative qui décide si la commune doit se défendre, ou si elle doit renoncer au procès et recourir aux voies d'accommodement. Plus loin, le rapporteur, répondant à une interpellation de M. Pataille, ajoute: • Même ⚫ dans le cas où le conseil municipal aura déclaré que l'action est bien fondée, et qu'il entend céder, le conseil de préfecture pourra ne point partager cette opinion et dire: Je ne regarde pas l'action comme bien fondée, et il faut que les tribunaux statuent. Je vous auto. rise à ester en jugement. » - M. Charamaule objecte Autoriser à plaider, ce n'est pas enJoindre de plaider. Que fera le maire ? D Il développe ensuite cette idée et demande quel sera le moyen de contraindre la commune, à plaider, quand le conseil de préfecture sera convaincu que l'action intentée contre elle est mal fondée. Le commissaire du Gouvernement intervient Il

@

•

a

a.

indenh

955 est parfaitement vrai, dit-il, que, d'après le projet de loi, comme d'après la législation actuelle, aucune autorité n'a le moyen de forcer directement une commune à plaider; mais il apeut y avoir des moyens indirects... > Et le commissaire les indique. Remarquons, en passant, que le projet de loi, tel qu'il était présenté par le Gouvernement, ne proposait le renvoi au conseil de préfecture que quand le conseil municipal avait accordé à la commune l'autorisation de plaider. D'où suivait que, comme l'énonçait le commissaire du Gouvernement, ce projet ne don-. nait pas le moyen de contraindre une commune à plaider malgré elle. Aussi la question actuelle s'élève, non sur le projet primitif, mais sur l'art. 52 amendé par un vote qui n'existait pas encore au moment où parlait cet orateur.

On en était là de la discussion, lorsque M. Gillon, membre de la commission, demanda la parole. On se préoccupe, dit-il, d'une question qui a beaucoup de gravité, mais qui heu<< reusement, dans la pratique, est d'une rareté extrême... Voici la difficulté toute nue: La commission, par l'organe de son conseil municipal, refuse de soutenir un procès où le bon « droit semble être de son côté. Le conseil de préfecture reconnaît la justice qu'il y aurait

a

a

a pour la commune à soutenir sa défense, et, en conséquence, il n'approuve pas la délibération adu conseil municipal. De là on conclut que, le a conseil municipal étant contrarié par cette dé

a

cision, personne en son nom ne se présentera devant les tribunaux pour défendre les intérêts de la commune. Mais encore une fois, messieurs, remarquez que ce cas est très-rare, et j'ajouterai que les amendements qui ont été proposés de toutes parts ne remédient pas au • mal qui vous a été signalé. Où donc découvrir ale véritable remède? Mais il se trouve bien

α

facilement; il réside dans les dispositions « que vous avez déjà votées. Ma preuve, la voici Comment? par l'art. 10, vous avez voulu que la commune fût représentée en justice par le magistrat qui exerce le pouvoir municipal, • c'est-à-dire par le maire; et lorsque ce magistrat, le maire, n'agit pas, c'est au préfet à agir. a Ainsi le veut l'art. 15, article éminemment

"

a

utile, car le pouvoir municipal ne peut défail«lir. Que suit-il du rapprochement de ces deux <<< textes ? La conséquence logique et irrésistible a que, dans la supposition du mauvais vouloir

de l'autorité municipale, le préfet aura le droit ⚫ et même le devoir de soutenir l'action en jus«tice. Mais jamais préfet, vous le concevez,

n'usera d'un pareil pouvoir, si ce n'est dans le • cas où il y aurait injustice flagrante, forfaiture, pour ainsi dire, à ne pas soutenir les droits de la commune. Il n'y a donc rien de nouveau à introduire dans la loi: la nouvelle rédaction de la commission, rapprochée du texte des deux articles précités, suffit à toutes les nécessités. « Cette rédaction, j'en déduis nettement le sens, apet je le dis en termes formels : c'est que, quel

a

que soit le vœu du conseil municipal, sa délibération est portée au conseil de préfecture, « qui décide si la commune doit ou non ester en jugement. Vous le voyez, si le conseil muni

a

« pourvoient à tout, et je prie la Chambre d'accepter l'amendement de la commission.-Un membre: Il faudrait dire que la délibération sera transmise dans tous les cas.-M. Gillon: Pour lever tous les scrupules, on pourrait, en effet, se conformer au vou exprimé par quel⚫ques-uns de nos collègues, et dire: La délibération sera, dans tous les cas, transmise, etc... -M. le président Je lis l'article avec cette modification, (Il lit.)-Les termes de cet article sont adoptés. (Séance du 10 fév. 1837, Moniteur du 11, p. 286 et 287.)

:

D

« A ce moment, l'art. 52, ainsi voté, ne l'étaitil pas avec cette signification, que le conseil de préfecture n'avait pas à donner un simple avertissement, un conseil, mais à rendre une véritable décision, s'imposant à la commune et au maire, et obligeant ce dernier à venir plaider en défense et soutenir les droits des générations futures ? Chacun admet que ce vote de la Chambre des députés donnait au conseil de préfecture le droit de forcer la commune à plaider en défense, malgré l'avis contraire du conseil municipal. Les jurisconsultes qui soutiennent actuellement la thèse du pourvoi, M. Aucoc notamment, le reconnaissent, mais ils pensent que l'art. 52 a été postérieurement expliqué dans un autre sens par les deux Chambres, et notamment par M. Vivien, rapporteur à la Chambre des députés.

·

Voyons donc ce qui s'est passé ensuite. Après le vote de l'art. 52, tel que l'avait proposé et fait adopter M. Gillon, cet article fut reporté à la Chambre des pairs, qui le rejeta, et qui reproduisit et vota sa proposition antérieure de laisser la commune maîtresse de ne pas se défendre, si elle le voulait; ce qui rentrait dans la pensée primitive de M. Vivien et de la commission de la Chambre des députés, sur laquelle ils avaient été battus. La loi revint une dernière fois à la Chambre des députés. En présence de la persistance de la Chambre des pairs, il semblait probable que la commission et M. Vivien proposeraient de se soumettre et d'accepter l'article de l'autre Chambre. Ils n'en firent rien. Le souvenir de la discussion précédente sur l'art. 52 et du vote de la Chambre des députés, à la séance du 10 février, détermina la commission reproduire purement et simplement, dans tout son texte, l'article voté sur les

a

a

a

suppléer le maire. Il n'y a donc aucun des dangers que les honorables préopinants, surtout M. Caumartin, ont redoutés. Nos deux articles

a

explications de M. Gillon. Comprendrait-on qu'en reprenant ainsi cet article et en proposant å la Chambre de l'adopter de nouveau, la commission et M. Vivien eussent voulu faire en définitive un article différent? Si telle était leur pensée, ne fallait-il pas proposer un changement dans le texte même de l'article?

625 CIT

107

TURI

actes et officieuse,

et

Mais, dit-on, le changement que M. Vivien n'a pas fait dans le texte, il l'a imposé par les explications introduites dans son dernier rapport. Avant de vous lire ce rapport, nous rappelons que M. Vivien avait soutenu le système que la haute administration et le conseil de préfecture ne devaient exercer sur les judiciaires des communes qu'une tutelle qu'ils ne devaient pas avoir le droit d'empêcher la commune de plaider en défense, si elle voulait le faire. Nous ajoutons que le vote de la Chambre l'avait condamné. C'est à la suite de ces précédents que M. Vivien, préoccupé de son ancien système, introduit dans son nouveau rapport une idée qui lui était restée dans l'esprit. Voici en quels termes il s'exprique sur le retour à l'art. 52 L'art. 52 veut que le conseil de préfecture

02070

: "

a

soit appelé à se prononcer sur toute délibéra«tion du conseil municipal relative à un procès intenté contre la commune. Quand le conseil

་་

fendre que pour s'y engager. A la vérité, la

décision du conseil de préfecture ne pourra pas

"

a contraindre la commune à prendre un avoué, à intervenir activement dans le procès; mais elle

.

a

pourra atténuer auprès des juges, si une trans

action régulière n'arrête l'instance, l'effet

a

5411 15

Q

777

que produirait le refus du conseil municipal. Elle fera peser sur ui-ci et sur le maire une responsabilité qui pourra les engager à réfléchir et les faire revenir de leur première détermination, en leur laissant prévoir qu'un acquiescement n'obtiendrait pas l'aveu de l'administration » (Moniteur du 18 mai 1837, p. 1226). M. Vivien pose d'abord en principe que le conseil municipal n'est pas plus souverain pour renoncer à la défense que pour s'y engager; c'est donc que, dans l'un et l'autre cas, il a audessus de lui une autorité qui peut le contraindre. Cependant le rapporteur contredit immédiatement après son principe, en attribuant à la décision du conseil de préfecture l'effet d'un simple avertissement, que le conseil municipal pourrait ne pas suivre, et qui ne porterait ainsi aucune atteinte

est d'avis de plaider, le conseil de préfecture

doit décider s'il convient de donner l'autorisa

tion nécessaire. Mais quand le conseil municipal refuse de se défendre, y a-t-il encore lieu

pour le conseil de préfecture de statuer sur l'autorisation, et pourrait-il l'accorder, malgré

que vous aviez adoptée. Le conseil municipal

n'est pas plus souverain pour renoncer à se dé

45 up

a sa souveraineté. Cet expose semble donc peu logique. Il est contraire à la pensée exprimée par la Chambre dans' son vote précédent. N'est-il pas insuffisant pour l'effacer r? S'il n'a pas été contreChamtribune, n'est-ce dit à la chant au terme de la session, avait hâte passage que nous venons de

bre,

le

ter faisait artie d'un long rapport, lu trois

jours avant le vote, et dont beaucoup avaient pu perdre le souvenir, ou pouvaient croire qu'il n'était pases nécessaire d'en signaler les inexactitudes, et que, la commission reproduisait l'artique cle voté précédemment, c'était avec le même sens? L'article a été voté sans discussion.

938567

·

Voyons aussi comment la Chambre des pairs, à qui la loi est revenue, a compris cet art. 52 ainsi rétabli. La commission a délibéré, et M. le baron Mounier, son rapporteur, a rendu compte de son travail. Le rapport s'exprime ainsi : « Il

a

ISIKUR FUER

SUND

-67

se présente à l'art. 52 une question plus délicate. Les délibérations du conseil municipal, relatives aux procès intentés contre une commune, doivent, dans tous les cas, être soumises au conseil de préfecture. Vous aviez pensé que si le conseil municipal n'était pas d'avis de sou⚫ tenir la contestation, on ne pouvait contraindre la commune à plaider: en conséquence, vous aviez rédigé l'article de manière à montrer que ce n que lorsque le conseil municipal est

·

ST ·

-CRIT -514

ture

WE TU

9714

-Tul

peut autoriser la commune à ester en ju⚫gement. Mais la Chambre des députés n'a point adopté ce système. Elle a pensé que, de même • que le conseil de préfecture avait le droit de forcer r la commune à céder à une demande légitime, de même il devait avoir le droit de contraindre le conseil municipal à refuser de céder à des prétentions mal fondées. Nous ne sau⚫rions méconnaître que la décision de l'autre ΠΟΥ Chambre ne soit plus conforme aux principes UTP de l'administration supérieure, qui doit touinvestie du pouvoir de les protéger

SUFTING

BONWO

Biétements et les usurpations.

contre

1010 1

(Proc.-verb, de la Chamb. des pairs, 1837, t. 5, p. $3356 et 3367.)-Rien de plus n'a été dit sur ce point à à la Chambre des pairs. L'art. 52, ainsi expliqué, a été voté par elle sans discussion. Cette Chambre n'a-t-elle pas mis ainsi en relief le véritable sens de cet article, et définitivement consacré comme parait l'avoir fait l'autre Chambre le 10 février, que la décision du conseil de préfecture accordant l'autorisation de plaider à la commune, à qui le conseil municipal l'avait refusée, a pour effet de decontraindre la commune à présenter sa defense? L'art. 52 n'est-il pas ainsi resté jusqu'à la fin ce qu'il était le 10 février?

T

U

si,

commune

Nous arrivons à la question de savoir quelle est la portée de l'art. 15, et en admettant que La com tenue de se défendre, le maire ne doit pas de la représenter. Le préfet du Puy-de-Dôme soutient l'affirmative, et il en conclut que si le maire s'a

applicable. Nous remettons, l'art. 15 devient

Reme

d'abord sous vos yeux cas où le maire rela faire un des actes par la loi, le préfet, après avoir requis, pourra y procéder d'office par

sont

D

les termes de cet article: Dans

THILZ BU

ou négligerait des

a

⚫ lui-même ou par un d délégué spécial. Le projet et du Gouvernement contenait, comme l'art. 11, une disposition textuellement conforme, avec cette seule différence qu'à ces mots: refuserait de faire un des actes, il ajoutait: ou de remplir une des obligations qui lui sont prescrites par la loi... La commission de la Chambre des députés proposa et fit voter la suppression de ce membre de phrase: ou de remplir une des obligations... M. Vivien, rapporteur, explique ainsi l'article et le retranchement (pr.-verb., année 1836, t. 4, p. 734 et 787): Il faut que le préfet ne soit admis à user du droit que le projet lui confère, que pour les " actes formels précisément exigés par la loi, et qu'à l'aide de ce droit, il ne puisse annuler l'autorité municipale. Pour prévenir toute incertitude, nous avons effacé de l'article tous les mots qui présentaient une signification va

«

a

gue, et nous limitons le droit du préfet aux seuls cas où le maire a refusé ou négligé de

α

« faire un acte prescrit par la loi.

a

a

put faire lui-même

Le retranchement opéré avait un effet important. Si la loi eût permis au préfet de se substituer au maire qui ne remplirait pas l'une des obligations que la loi lui impose, le préfet eût ainsi été appelé à remplir les fonctions de maire dans la plupart des cas: ainsi, aux termes des lois des 16-24 août 1790 ct 19-22 juill. 1791, et des art. 10 et 11 de la loi du 18 juill. 1837, le maire est tenu de faire jouir la commune qu'il administre d'une bonne police, d'assurer la sûreté, la liberté et la commodité du passage dans les rues et les lieux publics, et de pourvoir à tous les besoins locaux que prévoit l'art. 3, tit. 2, de la première de ces lois. C'est bien là une de ses obligations. La commission pas que le préfet cette nature que le maire négligerait de formaliser. Il en résulte qu'aujourd'hui le préfet ne peut, dans les cas ordinaires, prendre des arrêtés de police au lieu et place du maire qui s'abstient. C'est ce que juge invariablement votre chambre criminelle. Mais si, au lieu de se borner à imposer au maire une obligation générale, indéterminée quant à ses effets, comme est celle de pourvoir aux besoins d'une bonne police municipale, ce qui ne précise, ni directement, ni implicitement, aucun acte spécial que le maire doive accomplir, le législateur a suffisamment édicté, par une disposition quelconque, que, dans tel cas donné, le maire sera tenu de faire tel acte spécial; si, par exemple, en matière de voirie, la loi a dit au maire: Dans telles circonstances, vous prendrez tel arrêté, une pareille injonction devient une prescription dans le sens de l'art. 15, et si le maire requis refuse d'agir, le préfet peut procéder lui-même ou par un délégué. Il semble qu'il en devrait être de même en tout autre cas analogue.

008 JBF757 101

"

Mais ici se dresse la grande objection qui a servi de base à la jurisprudence de vos chambres civiles. L'art. 15 ne permet au préfet de se substituer au maire que pour l'accomplissement des actes d'ordre public énumérés en l'art. de cette loi. Cette faculté ne s'étend pas aux actes d'inté

A)

rêt communal prévus par ma l'art. 10. On se demande naturellement ou et com OR POSAO Uns lle n'est point cre cette d

la loi consa

cre cette distinction. Elle

acted Oulu

l'art. 15, dont la rédaction est au contraire conçue en termes généraux et ne contient aucune restriction. Dans le cas, porte cet article, où le maire refuserait de faire un des actes qui lui sont prescrits par la loi, le préfet, après l'en avoir requis, pourra y procéder d'office.» Ce texte est clair; il n'établit ni condition d'ordre public, ni limitation. Il ne parle pas même de l'art. 9. Comment les tribunaux pourraient-ils se refuser à l'appliquer comme il est écrit ? En vertu de quoi exigeraient-ils des conditions dont l'article ne parle pas ? Par respect, dira-t-on, pour l'indépendance des corps municipaux. Sans doute, la loi de 1837 a voulu, avec raison, laisser aux administrations municipales leur personnalité et une assez grande liberté d'action; mais elle n'a jamais entendu les rendre indépendantes et les laisser maîtresses souveraines des actes même d'intérêt purement communal. Comme nous l'avons rappelé précédemment, les intérêts communaux comprennent de doubles droits, ceux du présent et ceux de l'avenir. L'administration supérieure est placée près des communes avec son haut patronage, sa tutelle protectrice, non pas seulement officieuse et morale, chargée d'avertir et d'éclairer, mais avec une mesure d'autorité qui lui permet d'annuler certains actes des administrations municipales, d'en empêcher d'autres, de s'opposer à de mauvais procès que voudrait faire la commune, et de veiller à ce qu'elle se défende contre d'injustes revendications. C'est pour l'exécution de cette pensée qu'a été proclamé l'art. 15, et qu'au cas où la loi a imposé au maire d'accomplir un acte déterminé, et que le maire refuse son concours, le préfet est chargé d'agir lui-même. L'obstination du maire ne peut jamais avoir pour résultat de mettre à néant la prescription que la loi lui a faite, pas plus quand l'acte est destiné à protéger des droits communaux que quand il concerne l'ordre public. Une ule distinction ressort des termes de l'art. 15, celle qui existe entre les actes facultatifs, qu'il est dans le libre arbitre du maire de faire ou de ne pas faire, et les actes à lui prescrits.

་་

"

.

Voyons maintenant quels sont les actes qui ont ce dernier caractère, et recherchons quelle est la portée des art. 9 et 10 de la loi de 1837. Il existe réellement, comme le fait remarquer le pourvoi, une différence importante entre eux : l'art. 9 intéresse plus ou moins l'ordre public. En ce cas, c'est le préfet qui a l'autorité primordiale sous laquelle agit le maire. Puisque l'autorité appartient au préfet, il a par cela même le pouvoir d'agir d'office. Le n° 3 de l'art. 9 permet au maire d'exécuter les mesures de sûreté générale. La jurisprudence de votre chambre criminelle en a conclu que le préfet, qui ne peut prendre des arrêtés de police ordinaire, a compétence pour prendre des arrêtés de sûreté générale. Mais ce droit lui est conféré implicitement par l'art. 9. Il n'a pas besoin de recourir à l'art. 15; par suite il n'a pas besoin non plus d'avoir mis les maires en demeure. Aussi, en pareil cas, les arrêtés des préfets se fondent-ils sur l'art. 9, sans invoquer l'art. 15. Si l'art. 15 n'eût été établi que pour les cas prévus par l'art. 9, sa disposition eût été superflue. L'art. 10, au contraire, ne donne au préfet

sur les actes du maire dont il contient la nomenclature, qu'un simple droit de surveillance. Il est incontestable et incontesté que ce droit de surveillance n'emporte pas par lui-même la faculté pour le préfet de se substituer au maire qui s'abstient. Si l'art. 10 était seul, jamais le préfet ne pourrait prendre sur lui d'agir à la place du maire pour les actes énumérés dans cet article.

"

Mais n'est-ce pas en vue des devoirs qui lui sont prescrits par l'art. 10 qu'a été édicté l'art. 159 Sans rechercher quelles sont les obligations tracées au maire par plusieurs des dispositions de l'art. 10, nous devons nous attacher aux devoirs du maire par rapport aux actions portées devant la justice. Il est à remarquer que le maire n'a pas à délibérer sur les actions judiciaires qui intéressent la commune. Ce droit n'appartient qu'au con. seil municipal et au conseil de préfecture, en vertu des art. 19, n. 10, 49, 51 et 52 de la loi du 18 juill. 1837. Le maire n'a qu'une mission ou mandat à remplir: quand la commune a été légalement autorisée à ester en justice, le maire est chargé de la représenter à l'audience, et d'exécuter ces autorisations. Serait-il de bonne administration, serait-il légal que le maire, par esprit de contrariété, ou même parce qu'il ne partagerait pas l'avis du conseil municipal et du conseil de préfecture, restât maître d'empêcher l'action de se suivre ou de forcer la commune à se laisser juger par défaut? On est porté à répondre négativement à cette question. N'est-ce pas pour ce cas, entre autres, qu'a été admis le principe posé en l'art. 15? Et le recours à cet article ne devrait-il pas être assuré, même quand il ne s'agirait que d'une demande formée par la commune, de l'avis des deux conseils ? Ne doit-on pas considérer comme étant prescrite au maire par la loi l'action de comparaître en justice pour la commune dûment autorisée; en d'autres termes, l'accomplissement du mandat que lui impose l'art. 10, n. 8, de représenter la commune en justice, soit en demandant, soit en défendant? Lors même qu'il n'en serait pas ainsi, au cas de l'art. 49, la comparution ne devient-elle pas un acte prescrit au maire par la loi, lorsqu'il s'agit, comme dans l'espèce, de défendre à une action intentée contre la commune, dès que le conseil de préfecture a pris une décision qui doit prévaloir sur la volonté même du conseil municipal? Serait-il admissible que l'autorité du conseil de préfecture dût l'emporter sur la résistance de la commune et du conseil, et cependant qu'elle vint échouer contre l'obstacle du maire? Dans le système de l'administration, l'art. 52 renferme implicitement cette double prescription: « La décision du conseil de préfec⚫ture, en ce cas, impose à la commune l'obligation

"

de se défendre et au maire celle de la représenter en justice. S'il en est ainsi, n'y a-t-il pas lå un acte prescrit au maire par la loi, et son exécution n'est-elle pas placée sous la sanction de l'art. 159 N'oublions pas que c'est dans ce sens qu'a été voté l'art. 52 par la Chambre des dépu tés le 10 fév. 1837, et plus tard par la Chambre des pairs.

Le pourvoi insiste. En supposant que le maire doive légalement exécuter la décision du conseil de préfecture, s'il s'y refuse, le préfet