Les auditeurs, tant de seconde que de première classe, ne peuvent être révoqués que par des décrets individuels et après avoir pris l'avis du vice-président du Conseil d'État délibérant avec les présidents de section (L. 1872, art. 5, § 12).

Incompatibilités. Les fonctions de conseiller en service ordinaire, de maître des requêtes et d'auditeurs sont incompatibles avec toute fonction publique salariée (1). Mais il y a deux séries d'exceptions: certains fonctionnaires peuvent être détachés au Conseil d'État en service ordinaire (2). En sens inverse, les conseillers d'État en service ordinaire, maîtres des requêtes et auditeurs de première classe, après trois années depuis leur entrée au Conseil d'État peuvent, sans perdre leur rang au conseil, être nommés à des fonctions publiques, pour une durée qui n'excédera pas trois ans (3).

Traitements. Vice-président du Conseil d'État, 25.000 francs; présidents de section, 18.000 francs; conseillers d'État, 16.000 francs; maîtres des requêtes, 8.000 francs (Lois de finances annuelles); auditeurs de première classe, traitement égal à la moitié de celui des maîtres des requêtes (L. 24 mai 1872, art. 5, § 10); auditeurs de deuxième classe, 2.000 francs après un an d'exercice (L. 23 mars 1890, art. 4).

B. Les différentes formations du Conseil d'État (L. 13 juill. 1879; D. R. 2 août 1879; L. 8 avr. 1910, art. 96). Le Conseil d'État a des formations administratives et des formations contentieuses. Il ne sera traité ici que des formations administratives qui sont les sections, les sections réunies, l'assemblée générale. Dans toutes ces réunions purement administratives les séances du Conseil d'Etat ne sont pas publiques (4).

a) Formation du conseil en sections administratives. Le Conseil d'État est divisé en quatre sections administratives où les affaires sont réparties par ministères: 1° législation, justice et affaires étrangères; 2° intérieur, cultes, instruction publique et beaux-arts; 3° Snances guerre, marine, colonies; 4° travaux publics, postes et télégraphes, agriculture, commerce, industrie, travail et prévoyance sociale (Décr. 24 nov.

(1) Et même avec certaines fonctions privées, telles que celles d'administrateurs de toute compagnie privilégiée et subventionnée (L. 1872, art. 7, § 3).

(2) Les officiers généraux ou supérieurs de l'armée de terre ou de mer, les inspecteurs et ingénieurs des ponts et chaussées, des mines et de la marine, les professeurs de l'enseignement supérieur, peuvent être détachés au Conseil d'État en service ordinaire. Ils conservent, pendant la durée de leurs fonctions, les droits attribués à leur position, sans pouvoir toutefois cumuler les traitements (L. 1872, art. 7, §§ 1 et 2).

(3) Le nombre des membres du Conseil, ainsi nommés à des fonctions publiques, ne pourra excéder le cinquième du nombre des conseillers, maitres des requêtes et auditeurs. Pendant ces trois années ils ne seront pas remplacés. Les traitements ne pourront être cumulés (L. 13 juill. 1879, art. 3).

(4) Les formations contentieuses du Conseil d'État, qui trouvent leur origine dans le comité du contentieux créé en 1806, comprennent actuellement des sections et des sous-sections du contentieux, plus une assemblée du Conseil d'État statuant au V. infrà, partie du contentieux.

contentieux.

1906 modifiant l'art. 1er du décr. du 2 août 1879 portant règlement. intérieur du Conseil d'État) (1).

Les sections administratives sont composées de cinq conseillers d'État en service ordinaire et d'un président, à l'exception de la section de législation qui ne se compose que de quatre conseillers et d'un président (Décr. 11 févr. 1908). Les conseillers en service extraordinaire qui ne peuvent pas être attachés « à la section du contentieux », peuvent au contraire être attachés aux sections administratives. Le ministre de la Justice a le droit de présider toutes les sections, à l'exception de celle du contentieux. Les autres ministres n'ont pas entrée dans les sections (L. 24 mai 1872, art. 10, § 4). Les maîtres de requêtes et les auditeurs sont en outre répartis entre les diverses sections (2).

Les sections administratives ne peuvent délibérer valablement que si trois conseillers en service ordinaire sont présents. En cas de partage, la voix du président est prépondérante (L. 24 maj 1872, art. 12, § 2). Quelquefois les sections délibèrent définitivement, mais le plus souvent elles ne font qu'arrêter un projet d'avis qui sera porté à l'assemblée générale du Conseil d'État.

b) Formation en réunion de sections. Certaines affaires peuvent concerner plusieurs sections qu'il serait utile de réunir. Cela peut être fait par le ministre de la Justice ou le vice-président du Conseil d'État (R. 2 août 1879, art. 2). La présidence appartient, en l'absence du ministre de la Justice, au vice-président, ou à celui des présidents de ces sections qui est le premier dans l'ordre du tableau. Dans certains cas, les réunions de sections délibèrent définitivement sur les affaires qui leur sont soumises, mais le plus souvent elles ne font qu'arrêter un projet d'avis, et préparer un rapport qui sera porté à l'assemblée générale du Conseil d'État. Les décrets rendus après délibération d'une ou plusieurs sections mentionnent que ces sections ont été entendues (L. 1872, art. 13, § 2).

c) Formation en assemblée générale du Conseil d'État. L'assemblée générale du Conseil d'État se compose du garde des Sceaux, ministre de la Justice, du vice-président, des ministres, des conseillers d'État en service ordinaire, des conseillers d'État en service extraordinaire, des maîtres des requêtes, des auditeurs et du secrétaire général. Elle est pré

(1) Il y a en outre, depuis l'article 96 de la loi du 8 avril 1910, deux sections du contentieux, la section ordinaire qui est ancienne et la section spéciale qui est nouvelle, mais qui cependant n'est que la consolidation d'une section temporaire du contentieux qui existait depuis la loi du 24 octobre 1888 et qui avait été prorogée par des lois successives.

(2) Tous les trois ans, il peut être procédé à une nouvelle répartition des conseillers d'État et des maîtres des requêtes entre les diverses sections; tous les ans pour les auditeurs. Cette répartition est faite par décret en ce qui concerne les conseillers d'État, et par arrêté du ministre de la Justice, en ce qui concerne les maîtres des requêtes et les auditeurs.

sidée par le ministre de la Justice, et, en son absence, par le vice-président du Conseil d'État, en l'absence des deux, par le plus ancien des présidents de section dans l'ordre du tableau (L. 24 mai 1872, art. 4).

Le Conseil d'État en assemblée générale ne peut délibérer si seize au moins des conseillers en service ordinaire ne sont présents. En cas de partage, la voix du président est prépondérante (L. 1879, art. 6). Les décrets rendus après délibération de l'assemblée générale mentionnent que le conseil d'État a été entendu et constituent toujours, soit des règlements d'administration publique, soit des décrets en forme de règlement d'administration publique (L. 1872, art. 13, § 1er). Certaines affaires sont nécessairement portées à l'assemblée générale, les autres n'y sont portées qu'autant que le renvoi à cette assemblée a été ordonné par les présidents de section. Il faut voir à ce sujet le règlement du 2 août 1879, modifié par celui du 3 avril 1886 et pris en exécution de la loi du 24 mai 1872, art. 10, § 4 (1). C. Les attributions du Conseil d'État. Le Conseil d'État a des attributions administratives et des attributions contentieuses. On dit quelquefois qu'il en a de législatives; il en a eu sous certains régimes, mais il n'en a plus, son intervention dans la confection de la loi n'est plus nécessaire; quand il intervient en fait, c'est qu'il est consulté à titre administratif.

Pour les attributions contentieuses, renvoi au contentieux. Quant

(1) Nomenclature complète d'après le décret du 3 avril 1886 1° les projets et les propositions de lois renvoyés au Conseil d'État; 2° les projets de règlement d'administration publique; 3o-6° affaires ecclésiastiques supprimées par la loi du 9 décembre 1905; 7o l'autorisation d'accepter les dons et legs excédant 50.000 francs lorsqu'il y a opposition des héritiers; 8° l'annulation des délibérations prises par les conseils généraux de département dans les cas prévus par les art. 33 et 47 de la loi du 10 août 1871; 9o les impositions d'office établies sur les départements dans les cas prévus par l'art. 61 de la loi du 10 août 1871; 10° les traités passés par la ville de Paris pour les objets énumérés dans l'art. 16 de la loi du 24 juillet 1867; 11° les changements apportés à la circonscription territoriale des communes; 12o la création des octrois; 13° la création des tribunaux de commerce et des conseils de prud'hommes; la création ou la prorogation des chambres temporaires dans les cours ou tribunaux; 14o la création des chambres de commerce: 15° la naturalisation des étrangers accordée à titre exceptionnel; 16° les prises maritimes; 17° la délimitation des rivages de la mer; 18° les demandes en concession des mines en France ou en Algérie; 19° l'exécution des travaux publics à la charge de l'État qui peuvent être autorisés par décret; 20° l'exécution des tramways; 21° la concession de desséchement de marais, les travaux d'endiguement et ceux de redressement des cours d'eau non navigables; 22° l'approbation des tarifs des ponts à péage; 23° l'établissement des droits de tonnage dans les ports maritimes; 24° l'autorisation des sociétés d'assurance sur la vie, des tontines; 25° la suppression des établissements dangereux, incommodes et insalubres dans les cas prévus par le décret du 15 octobre 1810; 26° toutes les affaires non comprises dans cette nomenclature sur lesquelles il doit être statué en vertu d'une disposition spéciale par décrets rendus en la forme des règlements d'administration publique; 27° enfin les affaires qui, à raison de leur importance, sont renvoyées à l'examen de l'assemblée générale, soit par les ministres, soit par le président de la section d'office ou sur la demande de la section.

aux attributions administratives, elles consistent uniquement à émettre des avis dont le Gouvernement reste libre de s'écarter. L'intervention du Conseil d'État est tantôt facultative, tantôt nécessaire. Elle est nécessaire quand la loi dit qu'il sera statué par règlement d'administration publique ou par décret en forme de règlement d'administration publique ou que le Conseil d'Etat sera consulté et, d'ailleurs, dans tous les cas visés par le décret du 3 avril 1886. Dans ces cas, l'absence de l'avis du Conseil l'État constituerait un vice de forme du décret (1-2).

Les agents des services extérieurs des divers ministères sont très spécialisés dans des fonctions techniques variées, chacun d'eux ne représente plus le pouvoir exécutif dans son unité, mais seulement sous l'un de ses aspects, l'un est militaire, l'autre professeur ou instituteur, l'autre agent d'une régie financière, etc. C'est le résultat de la division du travail administratif. Ces agents si spécialisés sont disséminés sur tout le territoire (V. p. 229). Il est cependant nécessaire qu'il y ait, de place en place, d'autres agents qui, eux, représentent le pouvoir exécutif dans son unité, sans quoi cette unité périrait. Il le faut pour tenir en respect les administrations locales et même les citoyens. Il le faut aussi pour maintenir l'harmonie entre les divers services administratifs de la hiérarchie qui, à cause de leur spécialisation et de leur esprit de corps, ne sont que trop disposés à se nuire réciproquement au grand détriment des affaires de l'État. L'ensemble de ces agents répartis sur le territoire et chargés de maintenir l'unité gouvernementale et administrative de l'État constitue le pouvoir régional, les rouages en sont les préfectures, les sous

(1) Mais quand le Conseil d'Etat doit être consulté pour accorder une autorisation demandée au gouvernement et que celui-ci décide de refuser l'autorisation, la décision de refus n'a pas besoin d'être appuyée d'un avis du Conseil d'État (Cons. d'Ét., 10 mars 1905, Mac Donnel).

Garde des Sceaux, ministre de

(2) Rôle des divers membres du Conseil d'État. la Justice, présidence facultative de l'assemblée générale et des sections administratives, avec voix délibérative. Ministres autres que le garde des Sceaux, voix délibérative à l'assemblée générale, chacun pour les affaires de son département; peuvent toujours faire venir une affaire en assemblée générale. - Conseillers en service ordinaire, voix délibérative quelle que soit la formation du Conseil d'État. Conseillers en service extraordinaire n'ont entrée qu'à l'assemblée générale et aux sections administratives, voix délibérative dans les affaires qui ressortent à leur département ministériel, voix consultative dans les autres. Maîtres des requêtes, voix délibéra

tive dans les affaires dont ils ont fait le rapport, voix consultative dans les autres, aussi bien à l'assemblée générale que dans les sections. Auditeurs, n'ont d'opinion à émettre que sur les affaires dont ils ont fait le rapport, voix délibérative dans leur section, consultative à l'assemblée générale.

préfectures et même les mairies, dans la métropole, les gouvernements des colonies dans les possessions coloniales (1).

Il ne faut pas confondre le pouvoir régional avec les administrations décentralisées. Les pouvoirs décentralisés ne sont pas exercés au nom de l'État, mais au nom de personnes administratives locales, telles que les départements ou les communes. La cause de confusion est que ces différents pouvoirs s'exercent concurremment dans les mêmes circonscriptions; c'est aussi que les mêmes autorités représentent parfois le pouvoir régional de l'État et le pouvoir départemental ou communal; en effet, le préfet, par exemple, est une autorité régionale de l'État et en même temps une autorité départementale; le maire, qui est avant tout une autorité communale, est, à certains égards, une autorité régionale de l'État. Ces causes de confusion sont faciles à éviter.

Organisation d'une préfecture. - La préfecture est le rouage essentiel du pouvoir régional dans la métropole, il y en a une par département, elle se compose : 1o du préfet; 2° du cabinet du préfet; 3o du secrétaire général et des bureaux; 4o du conseil de préfecture.

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A. Le Préfet. -1. Règles d'organisation relatives au préfet. Il y a un préfet dans chaque département (L. 28 pluv. an VIII, art. 2) (2). Toutes les règles d'organisation que nous allons étudier sont inspirées par une même pensée, faire que les préfets soient absolument dans la main du Gouvernement et que, cependant, les avantages de leur situation soient assez grands pour attirer dans la carrière des hommes de valeur.

Nomination. Les préfets sont nommés et révoqués par décrets du chef de l'État, proposés et contresignés par le ministre de l'Intérieur La qualité de citoyen français suffit, c'est à dire l'âge de vingt et un ans et la jouissance des droits civils et politiques. Traitement. Classes territoriales. Il y avait, avant 1908, une réglementation des traitements des préfets qui prenait pour base une

(1) M. Henri Chardon dans son étude précitée sur le Ministère de l'Intérieur, Paris, février 1910, et dans son livre Le pouvoir administratif, Paris 1911, révoque en doute l'utilité des préfets: il observe que les attributions administratives de ces fonctionnaires n'ont été obtenues qu'en enlevant le pouvoir de décision à des agents techniques et en centralisant aux mains des préfets tous les pouvoirs de décision qui se trouvent ainsi séparés de la compétence technique et qui gagneraient à en être rapprochés. Ainsi, pour les travaux de voirie c'est l'ingénieur des ponts et chaussées qui a la compétence technique et c'est le préfet qui a la décision; pour le recouvrement des contributions directes, c'est le directeur des contributions directes qui surveille l'établissement des rôles et c'est le préfet qui les rend exécutoires, etc. Nous avons examiné, suprà, p. 126, cette critique qui a une portée très générale et qui s'adresse à tout notre régime de centralisation. Nous croyons le rouage des préfectures utile à l'équilibre général de l'État pour les raisons données au texte.

(2) Par exception, dans le département de la Seine, il y en a deux qui se partagent les attributions, et qui cumulent d'ailleurs la qualité de maire de Paris avec celle de préfet le préfet de police et le préfet de la Seine.