logie les dispositions de l'art. 36 relatif aux conseillers municipaux qui se trouvent dans le même cas; 4° annulation de l'élection; 5° décès; 6° démission.

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Règles de la démission. Les maires et adjoints peuvent donner leur démission, elle doit être adressée au sous-préfet; elle est définitive à partir de son acceptation par le préfet ou, à défaut de cette acceptation, un mois après un nouvel envoi de la démission constaté par lettre recommandée (nouvel art. 81 remanié par la loi du 8 juill. 1908). Le remaniement porte sur la faculté de forcer la main à l'Administration en renouvelant la démission.

Remise du service. Autant que possible, il ne doit pas y avoir d'interruption dans l'exercice du pouvoir municipal. Aussi, en principe, les officiers municipaux conservent-ils l'exercice de leurs fonctions jusqu'à l'installation de leurs successeurs (art. 81, § 2). Cette règle est traditionnelle depuis la loi du 14 décembre 1789, mais il y a tant d'exceptions que la règle en est presque détruite. En effet, les magistrats municipaux cessent immédiatement leurs fonctions dans les cas suivants : 1° lorsque, après sa nomination, un maire ou un adjoint a été nommé à une fonction ou à un emploi que la loi déclare incompatible (art. 80-81); 2° lorsqu'ils sont suspendus ou révoqués (art. 81-86); 3° lorsque le conseil municipal étant dissous ou démissionnaire, il a été nommé une délégation provisoire (art. 81-87); 4° lorsque l'élection du maire a été annulée soit comme maire, soit comme conseiller municipal (Av. Cons. d'Ét., 14 mars 1890, Louzolles); 3° enfin, en cas de renouvellement intégral du conseil municipal, les maires et adjoints continuent leurs fonctions jusqu'à l'installation du nouveau conseil, mais non pas jusqu'à celle de leurs successeurs (art. 81).

Gratuité des fonctions. Le mandat de maire ou d'adjoint est gratuit comme celui de conseiller municipal. A plusieurs reprises et notamment en 1884 la question de la rétribution a été agitée, mais on a reculé devant l'immense armée de fonctionnaires rétribués que cela eût créé. Seulement, il y a remboursement des frais nécessités par l'exécution des mandats spéciaux (1) et, de plus, les conseils municipaux peuvent voter, sur les ressources ordinaires de la commune, des indemnités au maire pour frais de représentation (art. 74).

No 2. · Les attributions du maire.

Le maire a des attributions en vertu d'une double qualité, puisqu'il est à la fois représentant de l'État, à titre d'autorité du pouvoir régional, et organe exécutif de la commune. Il faut distinguer soigneusement ces deux qualités (2):

(1) Les frais des missions spéciales doivent être réglés sur état et non par abonnement (Av. minist. int., 29 juill. 1892).

(2) Elles se marquent dans la loi municipale par des différences d'expressions qui

A.

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A. Attributions du maire considéré comme représentant de l'État (1). En cette qualité, le maire a les attributions les plus variées; il en a qui ne sont pas ou presque pas d'ordre administratif, ainsi il est officier de police judiciaire et officier de l'état civil. Nous ne nous occuperons que des attributions d'ordre administratif: a) Le maire exerce, au nom de l'État et sous l'autorité de l'administration supérieure, certains droits de police; il est chargé, aux termes de l'art. 92, d'assurer dans sa commune: 1. la publication des lois et règlements; 2° l'exécution des lois et règlements; 3o l'exécution des mesures de sûreté générale. Pour ces trois objets, le maire peut être amené à prendre des décisions exécutoires qui seront, dans l'espèce, des arrêtés de police et à user du droit de réquisition de la force armée (2); b) Il est chargé en outre, et là il exerce le droit de certifier et d'authentiquer qui est un droit de l'État, de délivrer une foule de certificats de bonne vie et mœurs, de bonne conduite, d'indigence, de résidence, etc., d'une façon générale, tous les certificats destinés à attester la réalité d'un fait qui intéresse un citoyen dans sa vie publique ou civile; c) Le maire joue, dans une certaine mesure, le rôle de simple agent: 1o il exécute des décisions prises par l'autorité supérieure, ainsi il fait afficher le texte des lois, et des décisions de l'autorité supérieure (3), il notifie certaines décisions aux particuliers, il dirige le recensement de la population dans sa commune (L. 19 juill. 1791, tit. I, art. 1); en matière militaire, il dresse la liste des conscrits, il assiste au tirage au sort, etc.; 2° il fournit des éléments d'information aux autorités supérieures, une foule de renseignements de statistique lui sont demandés; 3° il exerce une surveillance sur les prisons, sur les écoles primaires, sur les établissements privés d'aliénés, etc.; 4° il est un agent de transmission entre l'autorité supérieure et certains fonctionnaires ou même les particuliers.

mune.

B. Attributions du maire considéré comme organe exécutif de la com- I. Fouvoirs propres du maire. Le maire agent de la commune est toujours une autorité administrative; il exerce, par des décisions exécutoires, un assez grand nombre de droits de la commune :

1° Le maire a l'organisation des services municipaux qui sont des

sont traditionnelles depuis l'instruction législative des 12-20 août 1790 et depuis la loi de 1837 lorsque le maire agit comme représentant de l'État, les textes disent qu'il est sous l'autorité de l'administration supérieure, art. 92; lorsqu'il agit comme représentant de la commune, il est sous la surveillance de l'administration supérieure (art. 90).

(1) Ugo Forti, Sulle attribuzioni del sindaco come ufficiale del governo, 1905, Giurisprudenzia italiana, vol. 57.

(2) Et comme il agit en exécution d'une décision du préfet, il devient compétent pour des matières qui sont de la compétence du préfet (Cons. d'Ét, 1er févr. 1907, Régnault; cela ressemble assez à une délégation.

(3) Et il n'a pas à en apprécier la légalité (Cons. d'Ét., 13 mars 1908, Commune de Boutevilliers).

applications de la police municipale, par exemple, service d'inspection des denrées, service des communications à la presse, etc., il crée ces services par des arrêtés réglementaires organiques;

2o Le maire a la police des fonctionnaires de la commune. « Le maire nomme à tous les emplois communaux pour lesquels les lois, décrets et ordonnances, actuellement en vigueur, ne fixent pas un mode spécial de nomination. Il suspend et révoque les titulaires de ces emplois. Il peut faire assermenter et commissionner les agents nommés par lui, mais à la condition qu'ils soient agréés par le préfet ou le sous-préfet » (art. 88). Les lois et règlements apportent, dans un intérêt général, des restrictions au droit de nomination et surtout au droit de révocation du maire. C'est ainsi que les agents de la police et le garde champêtre, nommés par le maire, ne peuvent être révoqués que par le préfet (art. 102, 103, V. infrà, vo Situation du garde champêtre). Le droit de nomination et de révocation entraîne forcément l'action disciplinaire (1);

3o exerce sur les citoyens les droits que comporte la police municipale et rurale. Sur ce point, le conseil municipal n'a pas à lui adresser d'injonctions, s'il le faisait, sa délibération devrait être annulée (Cons. d'Ét., 25 juillet 1887, Chandenay; 28 juin 1912, Guislain). Nous verrons plus tard les détails (infrà, ve Droits de police). Dans son objet. général, la police a pour but d'assurer le maintien de l'ordre public, c'est-à-dire la tranquillité, la sécurité et la salubrité, à la ville et aux champs (art. 91, 97 et s., L. 5 avr. 1884; L. 21 juin 1898). Cela entraîne, d'abord, pour le maire le droit de faire des règlements de police généraux; ces règlements ne sont valables que dans le territoire de la commune, et ils n'ont d'autre sanction que celle de l'art. 471, n° 15 du Code pénal, c'est-à-dire une amende de un à cinq francs. Cela entraîne, en outre, le droit de prendre des mesures de police individuelles, pourvu que ce soit dans un intérêt général; ces mesures sont des injonctions ou des défenses ou des autorisations. Exemple: injonction de clore un terrain en bordure de la voie publique, défense d'établir un dépôt d'immondices, autorisation d'établir un dépôt de matériaux, etc.; comme complément de tous ces pouvoirs de police, le maire a la réquisition de la force armée;

4o Le maire a la police du domaine public de la commune; c'est ainsi qu'il délivre certains alignements le long des voies communales, ainsi encore qu'il prend des arrêtés pour empêcher que les édifices communaux ne soient détériorés. Il a spécialement la police des cimetières (D. 23 prair. an XII). Les arrêtés qu'il prend, en ces matières, ne sont pas toujours sanctionnés par l'amende de l'art. 471, n° 15 du Code

(1) Dans l'exercice de ce pouvoir disciplinaire sur les employés communaux, les arrêtés du maire ne peuvent pas ètre annulés par le préfet, parce qu'ils ne rentrent pas dans les termes de l'art. 95 (Cons. d'Ét., 8 avr. 1892, Maire de Rennes).

pénal, quelquefois ils ne donnent lieu qu'à une action civile (Cass., 23 mai 1846);

5o Le maire est chargé, en vertu de son pouvoir propre et sans avoir besoin de faire intervenir le conseil municipal, de l'administration des biens du domaine privé de la commune dans la limite des actes conservatoires (art. 90, 1°); spécialement, il peut accepter provisoirement les dons et legs et former, avant l'autorisation, toute demande en délivrance (art. 113); il peut faire tous actes conservatoires ou interruptifs de déchéance (art. 122), introduire une demande en référé, etc.

II. Le maire exécuteur des décisions du conseil municipal. - Le maire est chargé d'exécuter les décisions du conseil municipal (art. 90, n° 10). Il est à remarquer que la loi ne le charge pas d'une manière générale de la préparation des décisions; elle ne parle que de la préparation du budget (art. 90, no 3). Il en résulte qu'en toute autre matière, le conseil municipal peut délibérer sans que l'affaire ait été étudiée par le maire, à la différence du conseil général, qui ne peut jamais délibérer que sur des affaires préparées par le préfet. En sa qualité d'éxécuteur des décisions du conseil municipal, le maire a les attributions qui suivent :

1° Il exécute le budget communal à titre d'ordonnateur et il surveille la comptabilité (art. 90, nos 2 et 3); 2° il passe les marchés et les contrats (art. 90, ns 6 et 7). Pour les adjudications publiques, il lui est adjoint deux membres du conseil municipal désignés par le conseil ou, à défaut, désignés dans l'ordre du tableau, et le receveur municipal (art. 89) (1); 3o il représente la commune en justice, soit en demandant, soit en défendant, mais, en principe, toutes les décisions sur la question de l'action à intenter ou à défendre, sont prises par le conseil municipal. Dans le cas où les intérêts du maire se trouvent en opposition avec ceux de la commune, le conseil municipal désigne un autre de ses membres pour représenter la commune, soit en justice, soit dans les contrats; 4° le maire dirige les travaux communaux, et il pourvoit aux mesures relatives à la voirie municipale au point de vue de la viabilité des chemins (art. 90, nos 4 et 5); 5° il organise tous les services dont la création est décidée par le conseil municipal; 6 d'une façon générale, il pourvoit aux mesures individuelles rendues nécessaires par les décisions de principe du conseil municipal (2).

C. De la force exécutoire des actes du maire. Toutes les fois que le maire prend une décision en qualité d'autorité administrative, soit

(1) Tous ces marchés ou contrats, ont été, au préalable, décidés par le conseil municipal. Pour les travaux publics et les fournitures, les adjudications et les marchés de gré à gré sont approuvés par le préfet (0. 14 nov. 1837, art. 2 et 10).

(2) V. ce qui a été dit p. 151 sur le partage d'attributions entre l'organe exécutif et l'organe délibérant. - Si le maire exécute dans des conditions autres que celles fixées par le conseil municipal, il excède ses pouvoirs (Cons. d'Ét., 8 avril 1911, Commune de Ousse-Susan).

comme agent de l'État, soit comme agent de la commune, cette décision est exécutoire par elle-même. En principe, elle est exécutoire immédiatement; par exception, les arrêtés réglementaires de police portant règlement permanent ne deviennent exécutoires qu'un mois après que copie en a été envoyée au préfet (art. 95), mais celui-ci peut en autoriser l'exécution immédiate (art. 95, § 4, Cons: d'Ét., 1er juin 1900, Serpillon). Ces arrêtés réglementaires peuvent après coup être suspendus ou annulés par le préfet, mais ils n'ont pas besoin d'être approuvés par lui (art. 95) (1).

Le maire est con

D. Le contrôle des actes du maire par le préfet. trôlé dans son administration à la fois par le préfet représentant l'État, et par le conseil municipal représentant la commune.

Le contrôle du préfet sur le maire et sur ses actes est à la fois dans l'intérêt de l'État et dans celui de la commune, de sorte que c'est un contrôle hiérarchique en tant que le maire est agent de l'État, et un contrôle de tutelle en tant qu'il est agent de la commune. Il y a cette différence que l'action hiérarchique entraîne naturellement le pouvoir de réformation et d'annulation des actes, tandis que le contrôle de tutelle n'entraîne que le pouvoir d'annulation et encore lorsqu'il est formellement stipulé. Le contrôle est d'ailleurs très énergique; à certains points de vue il a été aggravé par la loi de 1884, et c'est un peu la conséquence de ce que le maire n'est plus choisi par le Gouvernement, il faut bien assurer d'une façon ou de l'autre la subordination de la commune à l'État (2).

1° Droits du préfet sur les actes du maire.

Pour ce qui est des actes

(1) La forme normale des décisions exécutoires du maire est l'arrêté; cela résulte de

l'art. 94, mais comme la loi n'assujettit à aucune formule obligatoire les arrêtés municipaux,

il faut décider qu'il suffit qu'ils soient écrits, datés et signés.

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Les arrétés du maire ne sont obligatoires qu'après avoir été portés à la connaissance

des intéressés par voie de publication et d'affiches toutes les fois qu'ils contiennent des dispositions générales, et dans les autres cas par voie de notification individuelle. La publication est constatée par une déclaration certifiée par le maire. La notification est établie par le récépissé de la partie intéressée, ou, à son défaut, par l'original de la notification conservé dans les archives de la mairie. Les arrêtés, actes de publication et de notification, sont inscrits à leur date sur le registre de la mairie » (art. 96). Pour les actes qui sont des contrats, ils sont passés d'ordinaire en la forme administrative (V. suprà, p. 89).

(2) Des pouvoirs directs de tutelle seraient préférables à des moyens détournés. Dans les communes dont les maires n'ont pas la confiance du Gouvernement, l'adininistration préfectorale semble avoir pris l'habitude de se constituer un agent occulte; cet agent est le délégué de l'Administration, c'est-à-dire le délégué choisi annuellement par le préfet pour participer à la revision de la liste électorale et qui est ordinairement un conseiller municipal. Ce délégué de l'Administration, investi en fait d'une mission permanente, est chargé de renseigner la sous-préfecture qui correspond régulièrement avec lui; il apostille les demandes de secours et c'est par lui que s'obtiennent les faveurs. Il est à peine besoin de faire remarquer combien ces moyens détournés faussent le jeu normal des institutions, combien ce pouvoir occulte est irritant pour les munici