où l'acte a été porté à la connaissance de l'intéressé par une démarche de l'administration; pour la détermination exacte de ce jour, il faut distinguer trois hypothèses, celle de la notification de l'acte, celle de sa publication et celle où l'acte a été porté à la connaissance sans notification ni publication. La notification est faite par la voie administrative, c'est la remise à l'intéressé d'une copie de l'acte. L'hypothèse de la notification a été, au début, la seule envisagée par le décret de 1806, mais il a fallu s'en départir à mesure que le recours pour excès de pouvoir s'est élargi et s'est appliqué à des actes de portée générale non susceptibles de notification individuelle (1). Alors, a apparu le point de départ de la publication pour les actes qui ne sont susceptibles que d'une publicité plus ou moins étendue parce qu'ils s'adressent à un public d'intéressés, comme par exemple les actes réglementaires et les délibérations d'assemblées; les délibérations des conseils municipaux sont affichées à la porte de la mairie, celles du conseil général sont insérées au Recueil des actes du département, dès qu'elles ont une portée générale (Cons. d'Ét., 27 janv. 1911, Richemond) (2). A défaut de notification ou de publication, la jurisprudence admet que le fait que l'acte a été porté à la connaissance de l'intéressé par une démarche de l'administration sert, lorsqu'il n'est pas douteux, de point de départ au délai; une première circonstance dont résulte le fait du porté à la connaissance est l'exécution de la décision attaquée, à la condition que cette exécution ait atteint le requérant (Cons. d'Ét., 15 nov. 1901, Union mutuelle des propriétaires lyonnais); mais il y a d'autres circonstances qui font présumer le fait (3). (1) La notification fait courir le délai, alors même que l'intéressé a refusé de recevoir copie de la décision notifiée (Cons. d'Ét., 13 janv. 1909, Forges); mais, d'autre part, c'est à l'administration à faire la preuve de la notification (Cons. d'Et., 22 mars 1907, Desplanches). (2) Sur la distinction des actes qui doivent être notifiés et de ceux qui doivent être publiés, V. Cons. d'Ét, 24 janvier 1902, Avézard (S. 1904. 3. 33, et la note). Cf. 20 mai 1904, Perrimont. Quand la décision doit être notifiée parce qu'elle s'adresse à un individu déterminé, la publication qui en est faite ne suffit pas à faire encourir le délai (Cons. d'Ét., 12 mai 1911, Fontaine). (3) V. Cons. d'Ét., 19 janvier 1907, Commune de Sandillon; 15 février 1907, Dayma; 26 juin 1908, Roger; id., Requin; 29 janvier 1909, Broc); mais il faut que l'acte ait été porté à la connaissance par une démarche de l'administration; il ne suffirait pas, pour faire courir le délai, que l'intéressé eût acquis connaissance de la décision par ses propres moyens (Cons. d'Ét., 31 janv. 1908, Brousse; 31 mars 1911, Commune de Marcille-Robert). Le Conseil d'État n'entend pas revenir à l'ancienne pratique de la connaissance acquise qui avait régné autrefois et qui était pleine d'inconvénients. Il y a toutefois des hypothèses où cela y ressemble, par exemple le cas des membres d'une assemblée délibérante qui sont censés connaître une délibération dès le jour de la séance, même s'ils n'y ont pas assisté (Cons. d'Ét., 4 août 1905, Martin. Cf. sur toute cette matière, note dans Sirey, 1910. 3. 33). Les deux mois sont comptés de quantième à quantième. On ne compte pas le dies a quo, on ne compte pas non plus celui de l'arrivée du pourvoi au secrétariat du Conseil d'État qui est le terme ad quem, de sorte que, pour une décision notifiée le 15, le pourvoi peut être reçu jusqu'au 16 à minuit (1). Difficultés spéciales dans le cas de recours hiérarchique préalable (2) et dans le cas de décisions successives, confirmatives (3). (1) C'est le jour de l'arrivée du pourvoi au secrétariat du conseil qui importe et non pas celui de l'enregistrement. Sans doute, si l'enregistrement, au lieu d'avoir été opéré au bureau du demandeur avant l'envoi de la requête, est opéré à Paris après l'envoi, il doit être fait immédiatement, mais si en fait il a été retardé, l'intéressé ne doit pas souffrir du retard (Cons. d'Ét., 19 janv. 1907, Commune de Bousgarber). La jurisprudence en matière d'expiration du délai, d'abord très rigoureuse, tend à s'adoucir. Ainsi, en cas d'indication erronée sur la date dans la décision, la fin de nonrecevoir a été écartée (Cons. d'Ét., 19 nov. 1901, Drouet, S. 1902. 3. 9, et la note). Ainsi encore, si les délais sont expirés par suite des lenteurs de l'assistance judiciaire, la fin de non-recevoir est écartée (Cons. d'Ét., 7 févr. 1903, Berti; 18 déc. 1904, Mourre; 16 nov. 1910, Gérin); mieux que cela, la demande d'assistance judiciaire parvenue dans le délai au procureur de la République de l'arrondissement rend la requête recevable, même formée en retard (Cons. d'Ét., 21 mars 1902, Audibert; 6 mai 1904, Morichon; 4 mai 1906, Nautier; 15 janv. 1909, Coutant: 7 juill. 1911, Roux; mais si la demande d'assistance judiciaire est rejetée, la requête doit être formée dans les deux mois de la notification du rejet (Cons, d'Ét., 24 nov. 1911, Hamel). Enfin, le délai qui expire un jour férié est prolongé d'un jour (Cons. d'Ét., 8 juill. 1904, Ministre des Travaux publics; 22 janv. 1906, Compagnie du gaz de Lyon). (2) Lorsque le recours pour excès de pouvoir a été précédé d'un recours hiérarchique au ministre, il y a une difficulté spéciale que nous devons examiner: La difficulté provient de ce que, depuis une trentaine d'années, il est admis que les réclamations peuvent etre, soit présentées directement au Conseil d'État sous forme de recours pour excès de pouvoir omisso medio, soit portées d'abord devant le supérieur hiérarchique, sauf à revenir ensuite devant le Conseil d'État. Cela posé, il fallait régler l'emploi successif de ces deux voies et savoir: to si l'on pouvait librement choisir entre les deux; 2° si, en commençant par l'une, on conservait le droit d'user ensuite de l'autre. Ces questions ont été tranchées par la jurisprudence du Conseil d'État grâce aux deux règles suivantes : 1o On peut librement choisir entre les deux voies. On peut commencer par intenter un recours hiérarchique, mais on peut aussi commencer par intenter un recours pour excès de pouvoir. Le recours hiérarchique n'est pas (en principe du moins), le préalable obligé du recours contentieux, ni du recours pour excès de pouvoir, ni du recours contentieux ordinaire. De telle sorte que l'on peut immédiatement former un recours pour excès de pouvoir contre l'acte d'une autorité inférieure, on n'est pas obligé de commencer par forcer le ministre à se prononcer hiérarchiquement, on peut former dans les mêmes conditions un recours contentieux ordinaire. C'est là le sens de la règle que l'on peut recourir au Conseil d'État omissio medio. Ainsi, contre un arrêté préfectoral fixant une pension d'agent communal, matière où le préfet a un pouvoir propre, on peut recourir au Conseil d'État sans avoir, au préalable, formé recours hiérarchique devant le ministre (Cons, d'Ét., 24 juin 1881, Bougard); 2o Si, cependant, on emploie au préalable le recours hiérarchique, il faut bien faire attention à ne pas perdre le droit au recours contentieux par expiration des délais. On sait que les recours contentieux sont enfermés dans des délais très brefs, en principe, IV. Fin de non-recevoir résultant de l'existence d'un recours parallèle. Le recours pour excès de pouvoir confère au Conseil d'État une juridiction spéciale qui mérite la qualification d'extraordinaire. Déjà le contentieux administratif tout entier est extraordinaire si on le compare au contentieux civil qui constitue le droit commun. Dans le contentieux administratif lui-même le recours pour excès de pouvoir est extraordinaire par comparaison avec le recours de pleine juridiction, qui est qualifié d'ordinaire. Il suit de la que le Conseil d'État, par une conduite très prudente et pour ne pas être accusé de ressusciter les évocations de l'ancien régime, évite d'attirer à lui, par la voie de l'excès de pouvoir, les affaires qui seraient de la compétence d'autres juridictions. Il a organisé une fin de non-recevoir tirée de l'existence d'un recours parallèle dont il se sert avec beaucoup d'opportunité pour écarter beaucoup de requêtes en excès de pouvoir. Mais, comme cette fin de non-recevoir ne repose pas sur un principe absolu tel que serait le caractère subsidiaire du contentieux de l'annulation, qui est une formule quelquefois employée mais certainement inexacte, comme le principe est beaucoup plutôt l'indépendance du contentieux de l'annulation malgré son caractère extraordinaire, il est impossible d'édifier une théorie logique du recours parallèle. On ne doit pas non plus condamner radicalement cette fin de non-recevoir comme le font deux mois; le recours hiérarchique ne conserve le droit de former plus tard un recours contentieux, que s'il est intenté dans le délai où le recours contentieux lui-même aurait dû être intenté. Cette question, qui a été très discutée, est tranchée maintenant par de nombreux arrêts du Conseil d'État (13 avr. 1881, Bansais; 14 janv. 1887, Union des gaz; 29 juin 1888, Ponsard, 14 mars 1890, Ville de Constantine; 11 nov. 1898, Labro; 19 mai 1899, Remy; 19 janv. 1906, Petit; 5 août 1908, Syndicat des mandataires à la vente). Ces arrêts ne statuent expressément que pour le cas du recours pour excès de pouvoir, mais il ne semble pas qu'il y ait lieu de faire de distinction, et, en effet, cela a été appliqué à un recours contentieux ordinaire, par arrèt du 3 février 1893, Ville de Paris. Il est done toujours prudent, bien qu'en lui-même le recours hiérarchique ne soit soumis à aucun délai, de l'intenter dans les deux mois, surtout pour le cas où il aboutirait à une confirmation; quand il n'aboutit pas à une confirmation, il y a décision nouvelle du ministre à partir de laquelle court un nouveau délai pour le recours contentieux, mais dans le cas de confirmation où il ne se produit pas de décision nouvelte que l'on puisse attaquer, tout recours contentieux serait perdu. Au Recueil des arrêts du Conseil d'État, Lebon, 1897, sous l'arrêt Union des gas, se trouve une note précieuse pour l'explication de cette jurisprudence. On y voit que le recours pour excès de pouvoir, quand il est formé après un recours hiérarchique, est considéré comme en étant la continuation. C'est une façon de voir confirmée par l'arrêt du 5 août 1908, Syndicat des mandataires à la vente. D'ailleurs, depuis la loi du 17 juillet 1900. la réclamation administrative, quelle qu'elle soit (et le recours hiérarchique n'est qu'une variété de réclamation administrative) a repris beaucoup d'importance comme forme première du contentieux. V. suprà, p. 400 et s. (3) (de la page précédente] Lorsque des décisions successives sont confirmatives l'une de l'autre, nous savons que le point de départ du délai remonte à la première décision, ce qui entraîne inévitablement la forclusion du réclamant (Jurisprudence constante, V. Cons. d'Ét., 1 févr. 1895, Ville de Nantes; 11 nov. 1898, Labro, in fine). Cf. pour le recours contentieux ordinaire (Cons. d'Ét., 22 déc. 1899, Satre). certains auteurs (1). Il faut reconnaître qu'on est en présence d'une politique jurisprudentielle assez analogue à celle employée par le Conseil d'État dans la matière des actes de Gouvernement; on peut souhaiter que le Conseil réduise le plus possible l'emploi de la fin de non-recevoir, on doit constater qu'il s'y applique résolument et qu'il la fait évoluer vers une formule nouvelle. Il s'applique à accorder le recours pour excès de pouvoir quand celui-ci peut donner à l'intérêt du réclamant une meilleure satisfaction que le recours parallèle, à le refuser lorsque le recours parallèle fournit à ce même intérêt une satisfaction suffisante (V. comme exemple la matière des sectionnements électoraux de communes rapportée suprà, p. 317). Mais, justement, avant que soit exactement défini dans des matières nouvelles le véritable intérêt du réclamant, il s'écoule un certain temps, il se produit des tâtonnements. La fin de non-recevoir tirée de l'existence d'un recours parallèle sert au Conseil d'État à masquer cette période de tâtonnement, elle aura cette utilité tant qu'il se présentera des cas nouveaux de contentieux, aussi serait il imprudent d'es-, compter sa disparition définitive (2). (1) V. les citations dans Laferrière, op. cit., t. II, p. 475. Observons que M. Ducrocq dans sa 7° édit., t. II, p. 37, ne condamne plus l'institution. (2) Actuellement, pour se rendre compte de l'emploi qui est fait de la fin de non-recevoir, il faut distinguer deux hypothèses: A. La décision exécutoire contre laquelle est formé le recours est liée à une opération administrative; par exemple c'est une décision approbative d'un marché administratif, ou bien c'est la délibération d'un conseil municipal décidant qu'il sera fait une vente ou un échange et suivie en réalité de cette opération; par exemple encore, c'est une décision qui fait partie intégrante d'une opération de travaux publics dont tout le contentieux est de la compétence du conseil de préfecture, ou d'une opération d'élection, ou d'une opération de recouvrement de contributions directes ou indirectes, etc. a) Dans ces hypothèses, pendant très longtemps, la fin de non-recevoir a fonctionné quand l'intéressé, ayant été partie à l'opération, pouvait obtenir satisfaction par un recours contentieux de pleine juridiction. Elle fonctionne encore, en ce qui concerne le contentieux des contributions indirectes et taxes assimilées qui est attribué aux tribunaux judiciaires: 1o On ne peut pas porter devant le Conseil d'État, d'une façon principale, la question de la légalité d'une décision administrative relative à cette perception, d'autant que le tribunal civil saisi d'une réclamation contre la taxe a le droit d'apprécier la légalité de tous les actes (Cons. d'Ét., 3 févr. 1899, Botella; 4 déc. 1903, Barthe) et si la taxe est établie par délibération du conseil municipal, le préfet peut valablement refuser d'annuler cette délibération, c'est-à-dire qu'il est impossible de la faire anuuler par la voie du contentieux administratif (Cons. d'Ét., 23 juin 1911, Larnaudie); 2o On ne peut même pas, ce qui est excessif, porter devant le Conseil d'État la question de la légalité d'une mesure disciplinaire prise à l'encontre d'un abonné au téléphone (Cons. d'Ét., 23 mars 1906, Demoiselle Chauvin, dite Sylviac, S. 1908. 3. 17 et la note) mais le tribunal des conflits vient de réfréner ce qu'avait d'excessif la tendance du Conseil d'État à renvoyer à l'autorité judiciaire le contentieux de tous les faits qui s'étaient produits à l'occasion des contributions indirectes (Conflits, 6 juill. 1912, Dazy); 3o Même chose, en ce qui concerne le contentieux des contributions directes attribué au conseil de préfecture (Cons. d'Ét., 16 janv. 1903, Houyvet, taxe de balayage); même chose en ce qui concerne les décisions que l'administration prend touchant l'exécution' No 2. Les ouvertures à recours pour excés de pouvoir. On appelle ainsi les diverses manifestations caractérisées de l'excès de pouvoir, constituant vice de l'acte d'administration, et par conséquent donnant ouverture au recours. Nous savons qu'il y en a quatre: les trois d'une opération de travaux publics (Cons. d'Et., 22 avr. 1904, Compagnie du canal de Beaucaire); même chose, en ce qui concerne les décisions qu'elle prend en matière d'établissements dangereux ou incommodes (Cons. d'Ét., 20 janv. 1905, Marcot, V. encore Cons. d'Ét., 29 juill. 1910, Caire). b) La fin de non-recevoir a cessé de fonctionner dans les hypothèses suivantes : 1o En matière d'arrêtés du préfet prescrivant le curage d'un cours d'eau: on peut attaquer directement cet arrêté, sans être obligé d'attendre d'avoir été imposé à la taxe de curage et sans être obligé de procéder par réclamation contre la légalité du la taxe (Cons. d'Ét., 28 juill. 1905, Boitel de Dienval; 23 nov. 1906, Barbier; 19 avr. 1907, de Noüe). En matière d'exécution d'un traité de concession de travaux publics et de décisions réglementaires rendues à cet effet (V. Cons, d'Ét., 24 juill. 1911, Compagnie des tramways de l'Est); 2. En matière d'élections municipales, en ce qui concerne le sectionnement électoral prononcé par délibération du conseil général, cette délibération peut maintenant être attaquée isolément par le recours pour excès de pouvoir, sans qu'on ait besoin d'attendre que l'élection soit faite pour agir par le contentieux électoral (Cons. d'Ét., 7 août 1903, Chabot, S. 1904. 3. 1, et la note, V. p. 317); 3o Dans les hypothèses de décisions de tutelle, approbatives de contrats ou de marchés administratifs ou de délibérations de conseils municipaux ou de conseils généraux, suivies de contrats de droit commun ou de marchés administratifs (Cons. d'Ét., 11 dec. 1903, Commune de Gorre; 29 avr. 1904, Commune de Messé; 4 avr. 1905, Martin; 29 déc. 1905, Petit; 6 avr. 1906, Camut et autres. V. Sirey, 1906. 3. 49, et la note), et cela consacre la disparition d'une ancienne règle, d'après laquelle on ne pouvait pas attaquer des actes sur lesquels s'étaient appuyés des contrats. Il est impossible de donner de ces différences d'autre raison que celle-ci: le Conseil d'État s'attache à séparer la décision exécutoire de l'opération dont elle fait partie et il accorde contre elle le recours pour excès de pouvoir, toutes les fois qu'il voit pour le réclamant un intérêt à en user plutôt que du recours contentieux ordinaire, cet intérêt fût-il uniquement de procédure. En effet, si l'intéressé use du recours contentieux ordinaire, il faudra souvent, ou bien qu'il attende un événement ultérieur (par exemple, un electeur qui veut incriminer un sectionnement électoral de commune par le recours électoral, est obligé d'attendre qu'une élection ait été faite) ou bien qu'il subisse des complications de procédure, par exemple une commune qui veut faire annuler un bail de maison d'école que le préfet lui a fait passer d'office, si elle a saisi d'abord le tribunal civil, sera obligée de venir devant le Conseil d'État en appréciation de validité de l'arrêté du préfet, puis de revenir devant le tribunal civil, etc. B. La décision exécutoire contre laquelle est intenté le recours pour excès de pouvoir est isolée, mais contre elle il existe d'autres moyens d'action. Ici, la fin de non-recevoir tirée du recours parallèle se maintiendra très probablement toutes les fois que les autres moyens d'action constitueront un recours direct et parallèle, c'est-à-dire quand, par eux l'intéressé pourra obtenir la même satisfaction que lui procurerait le recours pour excès de pouvoir. Ainsi, contre les délibérations des conseils municipaux, il existe une voie de nullité spéciale très large, par laquelle, en faisant tomber la délibération, on fait tomber du même coup la décision exécutoire qu'elle contient (art. 63 et s., L. 5 avr. 1884); devant cette voie de nullité le recours pour excès de pouvoir disparaît (Cons. d'Ét., |